2.1.2 “三社联动”问题提出

“三社联动”之所以作为一个问题被提出，也就是要回答为何要实施“三社联动”，从根本上讲，“三社联动”是回应我国基层社会治理工作面临的体制转型挑战和遭遇的现实发展困境而创新出的一种社会治理方式，是新时期社区治理语境下的产物。

从理论上讲，社区、社会组织和社会工作者本就是独立主体，没有大小之分和先后之序，(6)更没有谁依附谁之说。要说有分别，那也只是在社会事务管理中所扮演的角色和承担的责任有所不同，而“三社”主体活动边界有一定的重合叠加，服务公众的方式和公益性目标又殊途同归，所以有“联”起来的天然可能。但为何联、因何动呢？这是特定时代环境下，社区管理模式适应性变革的客观使然。随着改革开放的不断深入，社会结构变迁加速，社会流动速度加快，计划经济体制下原有单位剥离了社会职能，街居制开始逐步让位于适合市场经济体制的新型社会支持网络——社区制。城市社区短时间内无法承载大量下移的社会管理职能和公共服务职责，而社会组织和社会工作发育尚不健全，社区管理部门行政化问题严重，基层社区呈现出碎片化、自组织状态，致使社区服务数量不足、质量不优、结构不良的问题日渐凸显，与居民社区服务需求增加之间的矛盾持续升级，社区整合基层社会的能力普遍弱化，政府服务基层社区也是“心有余而力不足”……迫切需要基层社会管理体制的转型变革。

从实践角度看，催生“三社联动”的主要原因是新时期社区工作面临的巨大发展困境，归纳为以下三个方面。

第一，社区居民需求多样化与社区服务供给力量单一化之间的矛盾尖锐。改革开放以来，我国经济、社会和政治各领域发展迅速，人民物质生活水平不断提高，社会组织形式、居民生活方式和就业形式发生了巨大变革。城市社区成为人们居住和生活的重要场所，社区居民的构成和成分日渐多元化，特别是大量退休人员、下岗失业人员和流动人员进入社区后，社区管理服务的难度越来越大。具体表现在：首先，社区居民需求和社区公共事务不断扩大带来的服务供给压力。多元类型社区居民的需求差异性大，加之需求总量持续上升，需求内容和质量要求也大幅提升，基本涵盖了物质需求、社会安全、社会交往、卫生保健、生活环境、社会参与、精神文化等多个维度的各个方面，社区公共事务日趋呈现出多样化、庞杂化和精致化的特点。其次，传统社区管理组织短期内不具备承接社区公共服务的能力。很长一段时间内，社区公共服务的提供基本还是政府在唱“独角戏”，动员型的社区管理占据主导，社会组织和专业社工成长不健全，特别是民族地区的社会组织发育迟缓，单靠社区居委会“一家之力”无法有效处理如此多元的社区公共事务。最后，社区居委会已不是计划经济体制下事事包办的“生活百事通”，也不再是社区居民唯一依赖的“热搜索”，在受到“上面千条线、下面一根针”的“夹心”压力后，造成社区服务供给总量不足、供需脱节、供给质量和专业化程度偏低等问题，身处社区的居民也感受不到服务的存在，对社区认同感、归属感和服务的满意度不高，这都与其承载社区公共服务的能力不足有直接关系。

第二，社区居民缺乏参与社区公共服务供给的问题突出。社区公共服务是满足社区居民多元化需求的主要途径，公共服务要做到有效供给，不能仅依靠单一的行政力量。在传统社区管理中，居民只能被动接受政府统一安排的社区服务，从始至终都未参与服务的设计和实施，政府甚至都没有征求过居民的意愿和意见，没有追踪过居民的需求感受，更缺少对居民服务满意度的调查反馈，导致居民对服务认同性与服务行政化之间的矛盾尖锐，居民获得服务的尊严感和选择服务的权利欠缺。一方面，传统社区管理中政府主导的行政化倾向较为严重，专业社会组织和社工发展空间受限，缺少多元力量联合提供多样化服务，居民个性需求的差异化得不到承认和满足，居民的服务获得感降低；另一方面，尽管居民的社区参与意识和能力日趋增强，但参与渠道相对较少，最终导致参与意愿受到冷落，更像是陷入一种参与渠道窄和参与意愿低的恶性循环中。

从本质上讲，社会组织作为居民实现社区参与的重要载体，总体上是供不应求的，但服务质量有待提升。特别是在欠发达的民族地区社会组织发育不良，社工专业人才匮乏，专业化、针对性和高质量的社区服务就更无从谈起，这也反映出社区居民对日益增长的美好生活需要与社区发展不平衡不充分之间的巨大矛盾。

第三，城市社区管理面临社会化、法治化、智能化、专业化的严峻挑战。随着我国工业化、城镇化和市场化的快速推进，城市社区已经进入包括人口在内的各类社区要素的高速流动和分化阶段，社区居民需求多层次、多样性的趋势愈加明显，原本由单位承担的社会服务和社会福利不断向基层社区转移，基层社区成为社会矛盾的集聚地，迫切需要社区治理社会化和专业化的跟进。但很长一段时间内，社区中承接社区服务的社会组织“空缺”，而政府社区管理职能“放手”太快，社会力量成长空间不足，其他社区管理主体一时没有做好足够的对接准备和能力，更重要的是政府和社会在社区公共服务供给责任的边界尚不清晰，相关立法滞后或是立法模糊……在社区发展不平衡不充分的欠发达民族地区，传统的行政化、救济式、人工化的社区服务还占据主导地位，社区资源大多来源于政府部门且呈现出碎片无序状态，政府仍承担一些自身不擅长的技术性、服务性和辅助性行政事项，社区服务的政府包办化和自上而下的运动式特征依旧明显；社区社会组织对政府的依赖性较强，社区居民参与度较低，社区服务人工化运作还是常态，没有全面普及数据化分析、智能化服务，社区治理的协同化、高效化和专业化程度没有达到应然状态。上述提到的问题，其背后隐喻的是新形势下社区管理来自社会化、专业化、智能化和法治化发展要求的重大挑战。

“三社联动”正是为了解决以上问题而产生的。换言之，基层社区治理问题、困境和挑战，要求在理论和实践层面都要立足时代特点，促使社区、社会组织和社会工作专业人才队伍发挥特定的功能价值，优势互补形成合力，对基层社会治理结构予以适应性的创新变革，更好地贯彻共建共治共享发展理念，满足人民群众对美好生活的期盼。“三社联动”机制正是顺势而为的一种社会服务模式的全新探索。