关于审理涉及农村集体土地行政案件有关问题的思考

曹焱 朵利民 李德福

【摘要】《土地管理法》修改之后，《土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》亦面临修改，本文通过梳理农村集体土地行政案件审理情况，以实证分析的方法，分析了当前在集体土地行政案件审理中出现的新问题、新情况，认为亟须完善行政立法与司法解释修改工作，以适应当前土地行政案件审理的司法需求，并尝试性提出了修改建议。

【关键词】集体土地 行政 土地管理 修改

一、全省法院审理农村集体土地行政案件总体情况

（一）农村集体土地行政案件占比不大，但上诉改判率和申请再审率偏高

2018年1月1日至2019年12月31日，甘肃省全省法院共受理行政案件8473件，其中2018年3711件，2019年4762件。涉及农村集体土地征收行政案件1311件，占全省行政案件总数的15.5%。从受理案件总数来看，涉及农村集体土地征收的行政案件在全省法院行政案件总数中占比不大，但是这类案件审理难度大、审判标准不统一的问题比较突出，如从最高人民法院下发的《关于2019年度全国法院行政案件有关情况的通报》看，甘肃省行政案件上诉发回重审率和改判率均位居全国前列，这说明行政案件质量堪忧，在集体土地案件审理中补偿标准问题往往成为矛盾的聚焦点，为此，急需对涉及集体土地征收行政案件审理出台相关司法解释，统一裁判标准。

（二）农村集体土地征收行政案件的类型多样，行政强制和行政赔偿案件占比较大

从涉及农村集体土地征收行政案件的类型来看，主要有政府信息公开、行政裁决、行政复议、行政决定、行政强制、行政协议、行政赔偿和不履行法定职责等。其中，行政强制类案件996件，行政赔偿类案件413件，履行法定职责类案件347件，政府信息公开类案件222件。以上数据表明，在农村集体土地征收过程中，有关行政机关不能及时有效公开相关决定和文件，未能依法保障被征地农民的知情权；在征收过程中，有关行政机关为了推进征收进度，在未达成补偿协议的情况下，强制拆除农民宅基地上房屋，引发的行政案件较多。

二、《土地管理法》需要厘清的几个问题

（一）农村宅基地审批与监管仍需细化

《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，不得占用永久基本农田。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。但该法第六十七条第二款[1]、第七十八条规定[2]，对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行查处的职责由农业农村局履行。这就造成基层审批者不负责监管，监管者又不在基层，审批与监管脱节。建议在《土地管理法实施条例》中对该问题予以细化。

（二）临时用地情形仍需细化

《民法典》第二百四十五条规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”修改后的《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征用土地应属于临时用地范畴，还应当受到修改后的《土地管理法》第四十四条至第五十一条临时用地制度的规范，但是该法对临时用地只规定了两种情形：建设项目施工和地质勘查需要。建议在《土地管理法实施条例》修改时再增加临时用地的范围，即抢险救灾、疫情防控等紧急需要也符合临时用地要求，与《民法典》保持一致。

（三）涉及农用地转用和征收仍需细化

1.农用地转为建设用地的审批主体，也即土地用途的变性主体。《土地管理法》第四十四条第三款[3]规定了除永久基本农田之外的农用地转为建设用地的审批程序，也即农用地（不含永久基本农田，后文也是）转为建设用地的审批主体是原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关。要进一步确定审批主体还需适用《土地管理法》第二十条关于土地利用总体规划分级审批的规定，根据该规定，土地利用总体规划的审批分为三个主体，分别是国务院、省级人民政府、省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府［以下简称市（州）政府］。据此，农用地转为建设用地的审批主体可以简略概括为国务院、省级人民政府和市（州）政府。

2.农用地转为建设用地的征收主体，也即土地所有权的变性主体。《土地管理法》第四十六条规定的征地主体是国务院和省级人民政府。要求在办理农用地转为建设用地时执行“同时办理”制度，也即一并审批，批准文件中可能既有农用地转为建设用地的批复，又有农用地的征收批复。

3.两个土地批复复议或诉讼问题。市（州）政府作出农用地转为建设用地批复（土地用途变性批复），土地所有权人或者实际使用权人申请行政复议或者提起诉讼，该批复是否可诉？若可诉，应以市（州）政府为被申请人或者被告还是以省级人民政府为被申请人或者被告？[4]在《土地管理法实施条例》和相关司法解释中建议予以明确。批准文件中如果既有农用地转为建设用地的批复，又有农用地的征收批复，一旦申请行政复议或者诉讼，是分开审查还是一并审查，建议在司法解释中予以明确。

4.程序衔接问题。按照《土地管理法》第四十四条至第四十七条的规定，集体土地征收是先行办理农用地转用审批，再启动征地补偿程序，最后办理农用地征收审批。如果“同时办理”两个审批程序，启动征地补偿程序提至办理农用地转用审批程序之前。实践中，如何更好地进行程序衔接，建议在《土地管理法实施条例》中细化操作程序。否则，法院可能以程序违法为由撤销或者确认违法。

三、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》在实施中存在的问题

（一）土地使用权人或者实际使用人概念过于抽象[5]

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称集体土地司法解释）第一条和第三条[6]规定表明，涉及征收集体土地的行政行为包括农用地转用批复、征地批复、土地征收决定、补偿安置方案、补偿决定、责令交出土地等。一般是过半数村民或者村委会可以以集体经济组织的名义提起诉讼。根据集体土地司法解释第四条[7]规定，土地使用权人或者实际使用人也具有诉权，实践中分歧主要有两个方面：一是如何判断“土地使用权人或者实际使用人”适用标准不统一，如是否要有权属证书，基于继承权或者土地（房屋）租赁合同等认定土地使用权人或者实际使用人尚无法律和司法解释的依据，随着“集体土地入市”政策的变化，土地的实际使用人的范围将会更广；二是对与哪一类行政行为具有利害关系理解不统一。本院的案例是土地流转权人、非本村集体经济组织成员基于继承、租赁等关系成为土地使用权人或者实际使用人，不能对农用地转用批复、征地批复提起诉讼，只对补偿安置决定或者责令交出土地行为具有诉权。对于何种情况下由村民提起诉讼、何种情况下由集体经济组织提起诉讼、何种情况下由土地权利人或者实际使用人提起诉讼，在司法解释中应当细化，便于指导实践。

（二）参照执行国有土地上房屋征收补偿标准不具有可操作性

集体土地司法解释第十二条第二款规定的是被征收的集体土地房屋如果纳入城市规划区，则可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。实践中，该条的适用带来了几个困惑：一是如何判断城市规划区，适用标准不明确。二是集体土地征收的时间节点在实践中不好把握，有些土地征收批复后长达八九年未完成征收补偿工作，后因政府原因加大工作力度实施征收，在跨度较长时间内集体土地可能已经纳入城市规划区，要参照国有土地上房屋征补标准，也即进行评估确定补偿价格，无形之中增加了政府的征收难度，也助长了被征收人拒不配合征收的情况，对已经签订征收补偿协议的被征收人也不公平。三是该条的适用无上位法依据，且与《土地管理法》第四十八条关于集体土地的补偿标准相冲突。

（三）对安置补偿方案的救济途径仍需明确

第一，根据《土地管理法》第四十七条的规定，在征地报批之前，县（区）政府应当拟定征收补偿标准、安置方式和社会保障情况等内容并进行公示，征求被征收人及利害关系人的意见，多数被征收人认为补偿安置方案不合理的，可以要求听证，这是第一次将听证程序引入征收安置补偿方案的行政程序。《土地管理法实施条例》第二十五条规定了对征收补偿标准不服可以申请协调—裁决的救济途径，《土地管理法》通过之后，用听证程序代替了协调—裁决程序，不再提供行政程序救济。为此，集体土地司法解释第十条依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定对征收安置补偿方案不服的司法救济途径也应当予以修改。

第二，通过听证程序之后制定了最终的征收安置补偿方案，对征收安置补偿方案能否申请行政复议或者行政诉讼，《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）未明确规定，但是行政复议或者行政诉讼却不能回避这一问题。建议对征收安置补偿方案不服的，按照《行政诉讼法》第五十三条的规定作为规范性文件进行附带审查，也即在对征收决定不服提起诉讼时才能附带对征收安置补偿方案提起诉讼，不能单独提起，或者继续执行先申请复议，之后才能提起行政诉讼，也即复议前置。

（四）责令交出土地的执行需要统一

第一，集体土地司法解释第十四条规定了申请人民法院强制执行责令交出土地决定案件，即责令交出土地决定非诉行政执行案件的审查条件。《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第三十四条实际上规定了对腾退土地决定的非诉执行制度。集体土地司法解释应当再次具体明确涉及责令交出土地决定的非诉执行，应当继续执行《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确定的“裁执分离”原则。

第二，实践中，被征收人对责令交出土地决定提起行政诉讼，人民法院确认责令交出土地违法但保留效力的，责令交出土地决定是否继续执行、如何执行应予细化明确。

（五）安置补偿协议需要明确的几个问题

第一，诉安置补偿协议的被告确定问题。《土地管理法》第四十七条第四款规定了签订安置补偿协议制度，但是实践中，签订安置补偿协议的主体混乱，有政府、自然资源部门、土地储备中心、乡（镇）政府及街道办，甚至有村委会代替乡（镇）政府或者街道办与村民签订安置补偿协议的情况等，一旦涉诉，哪个行政机关应当是适格被告，现有的司法解释并未规定，在集体土地司法解释中应当予以明确。

第二，征地安置补偿协议的生效条件需要明确。《土地管理法实施条例（修改草案）》（征求意见稿）第三十一条规定，确定征地补偿安置方案后，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地安置补偿协议；对个别未签订协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。这一规定弥补了现行规定对于无法达成协议时如何作出处理的程序缺陷。但产生的新的问题是，对征地批复前达成的此类协议的性质应当如何认定，是预约协议，还是正式协议；是即时生效、即时履行，或者待征地批复后签订正式协议，或者将征地批复作为此类协议的生效条件，还是附条件履行；为避免救济权的滥用和程序空转，是否需要对此类安置补偿协议和安置补偿决定的救济设置必要的条件；等等，需要作出统一的规定。

（六）行政赔偿的标准需要统一

第一，赔偿判决选择问题。实践中，在无法达成安置补偿协议的情况下，征收方往往强行拆除宅基地上房屋推进项目进行。一旦强制拆除行为被确认违法后涉及行政赔偿诉讼，是责令县（区）人民政府先行作出征收安置补偿决定还是直接判令具体赔偿，最高人民法院在这一问题上存在两种观点，建议本次集体土地司法解释应当直接予以明确。

第二，赔偿标准确定问题。对宅基地上房屋及其附着物的赔偿标准如何确定，是按照不低于征收安置补偿方案确定的补偿标准进行赔偿，还是按照征收时的评估价值进行赔偿，即使评估，是按照征收决定时间点还是按照确认违法的时间点确定房屋及附着物的价值，也应当明确，以保证裁判的统一。

四、《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）需要明确的几个问题

（一）“土地征收”的概念过于笼统

《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第三十四条第一款规定，被征收土地的所有权人、使用权人对土地征收不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。此处的“对土地征收不服”的具体含义是指对集体土地的征收过程的哪些行为不服，可以提起诉讼，而对哪些行为除适用解释规定的情形外，则不得提起诉讼，即对集体土地征收案件的受案范围建议作出统一规定。

（二）征收公告行为需要进一步规范

新《土地管理法》对征收土地制度作出重大修改，由原来的“先征地再补偿安置”变更为“先补偿安置再征地”，具体征地补偿安置程序则由原来的“两公告一登记”变为“一公告一登记”。《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第二十八条、第二十九条、第三十条则进一步细化了征地补偿安置程序，即新的“两公告一登记”——土地征收启动公告、征地补偿安置公告和补偿登记，这一规定较新《土地管理法》第四十七条的规定更具体，也与《土地管理法实施条例》的规定基本一致。但在具体程序上，原国土资源部《征收土地公告办法》为规范征收土地公告工作，对征收土地公告和征地补偿安置方案公告程序作了很详细且具有可操作性的规定。但因新《土地管理法》对征收土地制度作出重大修改，自然资源部在2020年3月2日废止了《征收土地公告办法》。为规范征收土地公告工作，《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）可以考虑将《征收土地公告办法》中的合理部分予以吸收，再次细化公告程序作为单独一章。本次司法解释也可以考虑“公告”与“知道或者应当知道”的衔接问题。司法解释中对征收单位未按照规定进行公告的裁判方式应当作出明确规定。

（三）细化宅基地补偿原则

《土地管理法》第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费用、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。可见在集体土地征收中涉及四类补偿费用，即土地补偿费、安置补助费、住宅及地上附着物补偿费、社会保障费。实践中安置补助费、住宅及地上附着物补偿费涉及村民直接支配的补偿费用问题，也是村民最为关心和争议最大的部分。根据《土地管理法》的规定，对这两类补偿标准的确定授权省级人民政府制定，就住宅进行货币补偿而言，省级人民政府一般是按照房屋结构如砖混结构、土木结构等确定房屋的重置价格，很少考虑市场价格，这样作出的补偿标准很低，如果涉及城郊接合部或者旧城区改造，就会出现同地段同结构的房屋补偿价格悬殊。究其原因，是《土地管理法》规定对集体土地房屋（住宅）进行征收，首先考虑的是重新安排宅基地建房，这样的话，对住宅按照重建价格补偿确实没有问题，但是实践中，大多数宅基地（住宅）被征收后并不能重新安排宅基地建房，而是进行异地安置或者就近房屋安置，安置房的价格并不是房屋的重置价格而是远高于重置价格，略低于市场价格，这样被征收住宅面积并不能进行置换同等面积的房屋，引起对征收补偿标准的起诉或者复议；或者拒不配合征收工作致使政府强拆，将征收补偿程序转入行政赔偿程序，将政府的补偿工作推卸给法院进行行政赔偿解决。此种情况在西部地区非常明显[8]。建议在《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第四章第三节“土地征收”中对《土地管理法》第十八条再次进行细化。

（四）征地政府信息公开的行政主体应予明确[9]

征地批准文件以及建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案（以下简称“一书四方案”）是征地报批和审批过程中行政机关制作或者获取的主要政府信息。被征收人请求获取“一书四方案”等征地报批信息，可以向哪些行政机关申请公开？实践中存在两个认识差异，一是该信息是否属于应当公开的范围；二是即使公开应当向哪些行政机关申请公开。“一书四方案”在征地批复作出之前属于不公开政府信息；作出征地批复之后，“一书四方案”是征地批复的主要内容之一，是否公开应当以征地批准机关为准决定。根据《土地管理法》《建设用地审查报批管理办法》的规定，农用地转为建设用地的征地批复法定主体是国务院和省级人民政府，而具体经办部门是国土资源部门，则作出最终的征地批复决定后，被征收人若申请征地批复的相关内容，应当向具体经办的国土资源部门申请。在《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）中建议对公开征地的相关政府信息予以明确。

五、其他需要司法解释作出统一规定的问题

（一）强制拆除主体的推定规则需要明确

征收机关因不能与被征收人达成征收补偿安置协议，也未作出征收补偿安置决定，经常会实施强制拆除，一旦涉诉，行政机关又相互推诿不愿意当被告，实践中为了保护被征收人的合法权益，法院一般推定被告。推定被告问题，法律和司法解释都没有明确规定，是为了针对政府部门在强拆行为中拒绝当被告、不愿承担相应的法律责任，为了有效保护被征收人的合法权益，是司法裁判创新的结果！对推定被告问题，最高人民法院持续通过裁判方式予以规范，《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）（集体土地补偿领域）》中“4.强制拆除行为适格被告的确定”，对实践中已经成熟的做法进行了归纳，具有很强的指导性。建议在集体土地司法解释中予以吸收。甘肃高院也在探索推定被告问题。以职权法定原则为基础，结合被征收土地的基本情况，分为集体土地还是国有土地进行推定。为了有效保障诉权，法院对涉及强拆被告确定问题，适度能动司法，在立案之后对可能涉及的强制拆除主体进行初步调查询问，为实体审理做好基础工作。[10]司法实践中，强制拆除行为推定被告，有些推定为县（区）政府；有些推定为自然资源部门或者街道、乡（镇）政府等；由施工单位实施了“清表”行为的，将强制清除工作认定为民事侵权行为，要求通过民事途径解决；等等。各地做法不一，司法解释对此问题应当作出明确统一的规定。

（二）村务信息公开诉讼的相关问题需要细化

第一，谁当被告的问题。村民对村务信息公开是否享有诉权问题，能否直接起诉村委会要求村务信息公开等方面一直持有争议，最高人民法院通过发布《人民法院关于行政不作为十大案例》案例5“王某升诉寿光市人民政府行政不作为案”指出，若因村委会不履行村务信息公开职责，村民可以根据《村民委员会组织法》第三十一条“向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布”的规定，要求政府及其职能部门履行监督村务信息公开职责。若未及时履行监督职责的，村民可以提起行政不作为诉讼，将村务信息公开诉讼转换为不作为诉讼进行审查。据此，修改后的《土地管理法》第四十九条[11]规定了村集体经济组织应当将征收土地补偿费的收支情况进行公布。也即根据《村民委员会组织法》和《土地管理法》的规定，村委会具有公开土地补偿费等村务信息的职责，结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。村委会履行村务信息公开职责具有上位法职权依据，在涉及村务信息公开诉讼中村民委员会或者居民委员会可以成为适格被告，也即村民可以直接以村委会或者居委会为被告提起村务信息公开诉讼，在集体土地司法解释及《土地管理法实施条例》修改中可以予以明确。

第二，法律适用问题。村务信息公开并没有相关的行政法律法规进行明确规定，在司法审查中，能否参照《政府信息公开条例》及其司法解释的规定进行审查需要明确，因为村务信息本身不是政府信息，二者具有很大的相似性，但是是否可以适用需要法官进行“类推适用”，如果集体土地司法解释和《土地管理法实施条例》予以明确，就会确定直接的法律依据，避免“法官造法之嫌疑”。

六、对修改集体土地司法解释的几点建议

（一）第一条、第三条与第四条的修改建议

释明土地权利人的范围和涉集体土地征收行政行为的受案范围。

（二）增加征收公告的公开方式审查

修改建议：征收部门将土地征收启动公告、补偿安置公告在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布并在负责征收的县市级人民政府官网进行公告后，被征收人仍然认为征收部门未履行公告程序的，人民法院不予支持。

被征收人对补偿、强制拆除等行为不服，应当在法定期限内提起行政诉讼。行政机关未依法告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》等已经明确告知被征收人对补偿、强制拆除等行为不服可以在六个月内提起行政诉讼的，视为已经正确告知起诉期限。未明确告知起诉期限的，参考原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）确定相应的期限。

（三）对第十条的修改建议，即安置补偿方案的救济途径

修改建议：土地权利人认为县（区）人民政府未依法编制征地安置、补偿方案提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

土地权利人对征地安置、补偿方案不服，可以依据《行政诉讼法》第五十三条的规定，以征收决定或者征收安置补偿决定一并提请审查的，人民法院应予受理。单独提起诉讼的，人民法院不予受理。

（或者进行复议前置，即土地权利人对征地安置、补偿方案不服，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，人民法院应予受理。）

（四）对第十四条的修改，即责令交出土地决定的审查

修改建议：增加一款，即人民法院判决确认责令交出土地行为违法的，不得准予执行；并可以根据《行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

（五）增加征地安置补偿协议的审查

具体建议：征地安置补偿协议在征地申请被有权机关批准之日生效。

征地安置补偿协议生效后，协议一方在法定期限内不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。

对征地安置补偿协议不服提起诉讼的，应当以征收决定公告上载明的具体实施单位为被告；没有具体实施单位的，应当以作出征收决定的行政机关为被告；被委托行政机关应当作为第三人参加诉讼。

（六）对第十二条第二款建议删除。对第十二条第一款的修改建议，也即对房屋及地上附着物的补偿问题

修改建议：已取得国务院、省级人民政府征地批复的农村集体土地征收项目，市、县人民政府批准征地补偿安置方案后，市、县人民政府土地行政主管部门，征收管理机构及其委托的其他主体，应当在征地补偿安置方案规定的期限内与被征收人协商签订补偿安置协议。

未能在法定期限内签订补偿安置协议，也未依法解决补偿安置问题，被征收人诉请市、县人民政府土地行政主管部门，征收管理机构履行补偿安置职责的，人民法院应判决责令被告依法履行补偿安置职责。

被征收人诉请作出补偿决定的，人民法院应判决责令被告依法作出补偿决定。

确定补偿项目与补偿内容的事实、证据和依据均已明确的，人民法院可以直接作出包括具体补偿项目与补偿内容的判决。

（七）细化宅基地补偿原则

具体建议：征收农村集体土地时涉及宅基地上的合法房屋或者虽未取得合法权证但符合“一户一宅”建设标准房屋的补偿安置，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重村民意愿确定补偿方式。

村民对房屋的补偿安置有异议的，人民法院应当引导双方通过协商方式解决。

无补偿安置协议又无法协商一致的，人民法院可以根据案情并结合补偿安置方案，判决责令补偿安置义务主体采取重置价格补偿加异地安排重建、产权调换或者货币补偿等方式给予公平合理补偿。

（八）增加强拆赔偿规定

具体建议：未达成征收补偿安置协议，也未依法作出征收安置补偿决定，行政机关强制拆除被征收村民住宅及地上附着物的，应当依法予以赔偿。

人民法院审理后认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失；认为相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关赔偿内容、标准或计算方法后，判决被告在一定期限内作出赔偿决定。

确定赔偿方式和赔偿金额应当公平合理，不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿。确定赔偿项目和赔偿金额应结合违法行为的类型与违法情节的轻重，准确适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准，并参照补偿安置方案规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准。赔偿金额应包括被征收房屋的价值、违法强制拆除造成的物品损失等。被征收人按照补偿安置方案应当获得的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等，可以视为《国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“直接损失”。

具备房屋安置条件，被征收人请求判决行政机关进行房屋安置的，人民法院应予支持。

（九）增加推定被告规定

具体建议：原告位于《征地补偿安置方案公告》范围内的合法房屋等被强制拆除后提起诉讼的，人民法院应当根据《行政诉讼法》第二十六条的规定与职权法定原则，结合案情确定适格被告：

（1）原告提供的证据能够证明市、县人民政府或其成立的临时机构等组织实施强制拆除的，以市、县人民政府为被告。

（2）原告提供的证据能够证明市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构组织实施强制拆除的，以市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告。

（3）非行政主体自认实施强制拆除，但原告提供的证据能够初步证明该强制拆除行为系行政主体基于征收职权组织的，推定市、县人民政府土地行政主管部门或征收管理机构为被告，有相反证据足以推翻的除外。

（4）有证据证明乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体实施的强制拆除行为是受行政机关委托实施的，以委托的行政机关为被告。具体实施的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、建设单位等主体，可作为共同被告或第三人参加诉讼。

（5）合法房屋被强制拆除时无补偿安置协议或补偿决定，又无行政机关自认实施，应当以发布公告的县（市）级人民政府为被告，但该县（市）级人民政府能够证明房屋确系其他行政机关违法强拆的除外。

（6）人民法院根据原告提供的证据无法确定或推定适格被告，强制拆除行为涉嫌构成犯罪的，依法移送有关部门处理。

无征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告等，乡（镇）人民政府、街道办事处等主体未经市、县人民政府，土地行政主管部门或者征收管理机构委托、部署等，擅自以自己名义实施强制拆除的，以具体实施的单位为被告。

（十）增加政府信息公开规定

具体建议：原告依据《政府信息公开条例》第十条规定，申请“一书四方案”等征地政府信息公开的，自然资源部或者省级自然资源主管部门作为批准和获取相关政府信息的行政机关，具有公开职责。

（十一）增加村务信息公开规定

具体建议：村民或者农村集体经济组织申请征地补偿等村务信息公开，可以参照自然资源部颁布的《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》申请公开。

村民或者农村集体经济组织不服村务信息公开提起诉讼的，应当以村委会或者村集体经济组织为被告。

审理村务信息公开行政案件，参照适用《政府信息公开条例》和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。

（十二）增加对行政机关违法征收行为的惩戒

具体建议：负责土地征收的行政机关未履行相关法定程序实施征收的，人民法院可以判决撤销或者确认违法，对当事人造成损失，当事人提起赔偿诉讼的，判决其承担赔偿责任，并将生效判决作为违法线索移送监察机关处理。

（作者单位：甘肃省高级人民法院 兰州铁路运输中级法院）

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[1] 《土地管理法》第六十七条第二款规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”

[2] 《土地管理法》第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”

[3] 《土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”

[4] 参见甘肃高院（2019）甘行终468号行政裁定书，来源于中国裁判文书网。

[5] 参见阎巍、胡卉明：《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》，法律出版社2020年版，第137—141页。

[6] 第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”

[7] 第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”

[8] 参见甘肃省高级人民法院（2018）甘行终200号行政判决书、兰州铁路运输中级法院（2019）甘行71行赔初2号行政赔偿判决书，来源于中国裁判文书网。

[9] 阎巍、胡卉明：《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》，法律出版社2020年，第219—222页。

[10] 参见最高人民法院（2018）最高法行申2918号行政裁定书、甘肃省高级人民法院（2019）甘行终278号行政裁定书，来源于中国裁判文书网。

[11] 《土地管理法》第四十九条：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”