土地征收补偿诉讼中原告资格的厘定

——以补偿请求权为基础

蒋利龙 张晓行

【摘要】本文对集体土地被征收人原告资格认定混乱现状进行了案例分析，归纳出导致被征收人原告资格认定困难的原因有：现有法律法规规定不明确、土地权利主体与补偿内容复杂多样且不对应、土地概括式整体征收方式以及通过集体经济组织间接式补偿使得个体权利被混同在集体权利之中难以主张。本文主张结合预征补协议确定的土地所有权人及土地征收征用补偿协议的签约主体地位，以补偿请求权为理论基础，按照何种被征收人依据哪部分补偿请求权而对征收补偿行为具有行政诉讼原告资格的逻辑思路，判定集体土地所有权人依据土地补偿费请求权、初级土地承包权人依据安置补助费请求权、流转经营权人依据青苗附着物补偿费请求权而对征收补偿行为具有提起诉讼的原告资格。

【关键词】集体土地征收 预征补协议 原告资格

随着《土地管理法》（2019年修正案）通过，新引入的预征补协议制度确定了土地所有权和使用权人的签约主体地位，据此被征收人原告资格进一步得到明确，但实践中仍存在一定的模糊性。司法实践中，由于土地权利结构日益复杂，以及被征收主体的多样性、补偿内容的复杂性，在法律规定不明的情况下导致原告资格认定混乱、同案异判时有发生。有鉴于此，本文通过分析司法实践中被征收人原告资格认定现存争议，探析原告资格难以认定的原因，进而确定各类被征收人依据不同的补偿请求权对补偿行为具有原告资格。文章选择以补偿请求权为基础，分析各类被征收主体对不同补偿费享有的请求权，进而确定其对补偿行为是否具有原告资格。确定各类被征收人原告资格有利于解决司法实践中的争议，畅通司法救济渠道，防范化解重大风险，维护司法权威和社会稳定。

一、实证检视：被征收人原告资格认定的现状与争议

司法救济作为被征收人合法权益的最后保障，在通过行政裁决、复议仍不能化解纠纷时，畅通诉讼渠道就显得尤为重要，实践中对于被征收人原告资格的认定不统一，存在较大争议。

（一）“原告资格”在土地征收补偿裁判中的过度适用

通过中国裁判文书网，以“土地征收”“原告资格”为关键词检索可知：2015—2018年，涉及土地征收补偿的31831件案件中，通过裁定驳回起诉的有4935件，裁驳比例达15.5%；在裁驳案件中以“不具原告资格”为由裁驳的有1265件，占此类案件裁驳总数的25.63%。

图1 土地征收及裁驳案件数量统计图

图2 以不具原告资格为由裁驳案件数量及比例

通过分析可以看出，土地征收类案件以不具原告资格裁定驳回起诉的比例较高。司法实践中，由于对集体土地进行概括式整体征收，个体权益被涵盖在集体之中导致权利救济不畅，在原告资格认定不明时，裁判者多以被征收人不具原告资格为由予以裁驳。司法途径作为被征收人寻求救济的最后保障，“这么多诉讼被裁判驳回，违背了原告预以通过诉讼途径纠正违法的愿望”[1]。由于土地征收涉及被征收人重大财产权益，当诉讼渠道不畅时集体上访极易引发暴力冲突，影响司法权威与社会稳定。

（二）司法实践中原告资格认定争议的类型化分析

在司法实践中，被征收人原告资格的认定不统一，同案异判时有发生。本文以土地征收影响的三类主要权利主体原告资格认定争议为视角，选取典型案例对相关争议进行类型化分析。

1.土地所有权人的原告资格认定不统一

土地征收直接涉及土地所有权的变更，所有权人对土地补偿行为不服即具有原告资格。司法实践中的争议表现为：村民个体能否以集体成员身份主张土地所有权？《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）第三条和第四条如何适用？[2]在确定土地补偿费份额的情况下，村民个体能否依据特定份额利益起诉？

表1 土地所有权人原告资格裁判的不统一

对比典型案例可以看出，案例一认为村民个体作为集体经济组织的一部分，只能将个人意志转化为集体意志以集体名义行使所有权，个体不具有原告资格。案例二揭示了由于对《若干规定》第三条、第四条适用前提理解不清，导致司法实践中有些案件未区分原告具体请求简单依据第三条以原告人数未过半数认定其不具有原告资格；有些裁判适用第四条认定原告作为土地使用权人具有原告资格，因对第三条、第四条适用不同产生的同案异判屡见不鲜。案例三认为土地补偿费归集体所有，村民个体不得依据对土地补偿费的应得份额对补偿行为提起诉讼，但部分省市出台规范性文件，[3]明确集体和村民个人土地补偿费分配比例及数额，此时村民个体能否依据对土地补偿费的特定利益对征收补偿提起诉讼，在实践中认定不一。

2.初级土地承包权人的原告资格认定不统一

初级土地承包权人作为使用权人能否成为土地征收的客体？能否依据土地承包权或对安置补偿费补偿请求权诉讼？

表2 土地承包权人原告资格裁判的不统一

对比典型案例可以看出，案例四认为虽然土地征收涉及承包权人的利益，但补偿款整体支付给村集体时，承包权人的利益未特定化，所以其不具有原告资格。案例五认为由于补偿协议中约定了每亩给承包权人土地安置补偿费的具体数额，承包权人对土地补偿协议具有特殊利益，所以承包权人具有原告资格。案例六则未考虑土地承包权人对补偿行为是否具有特殊利益，仅以承包权人非补偿协议相对人而认定其不具有原告资格。土地承包权人原告资格认定的标准不一，甚至是同案异判，困扰着司法实践。

3.流转经营权人的原告资格认定不统一

在城镇化及农业现代化背景下，土地经营权大规模流转，流转经营权人在土地征收中的权益应引起关注，但实践中关于流转经营权人对补偿行为的原告资格认定不统一。

表3 土地经营权人原告资格裁判的不统一

对比案例七和案例八可以看出，当承包经营权分离后，土地流转经营权人可能不是土地的所有权人或承包权人，但作为地上物的所有权人，当征收机关将青苗或附着物补偿费包含在补偿协议中全部支付给村委会时，流转经营权人能否因补偿行为涉及其特殊利益提起诉讼，司法实践中存在不同认识。案例七认为流转经营权人对附着物或青苗补偿具有特殊权益，补偿行为涉及其特殊权益，因此流转经营权人有权对补偿行为提起诉讼。案例八认为流转经营权人因土地征收造成的损失可向出租人主张得到弥补，土地补偿协议对其权益并未直接造成影响，因此，流转经营权人不具有原告资格。可见，司法实践中对于流转经营权人可否依据对附着物、青苗补偿请求权对补偿行为提起诉讼存在不同认识。

分析可知，司法实践中对于各类被征收人在何种情况下对补偿行为具有原告资格的认定乱象纷呈。此类不统一给审判实践带来困扰，导致同案异判屡屡发生，阻碍被征收人的救济途径。

二、原因探析：被征收人原告资格认定的多重困境

在法律规定不明的背景下，概括式征收及间接式补偿使得司法实践中被征收人原告资格认定产生多重困境。

（一）法律规定不明确造成原告资格认定混乱

集体土地征收虽被多次列入立法计划，但目前尚未通过。在专门法缺失的背景下，土地征收涉及的相关法律法规分散在不同法律制度中，导致适用混乱甚至冲突。《宪法》《物权法》对土地征收补偿进行了原则性规定，但面对纷繁复杂的土地征收现状难以适用。《土地管理法》（2019年修正）第四十七条引入预征补制度，规定：“……县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议……”该条通过引入预征补协议制度肯定了土地所有权及使用权人作为预征补协议签约人的地位，对土地所有权、使用权人的原告资格进一步明确，但对“使用权人”范围规定并不明确，需通过《土地管理法实施条例》进一步明确。《若干规定》第三条、第四条对被征收人原告资格进行规定，但由于对二者适用前提条件理解不清，导致了实践中随意适用、选择适用。由于未能理解第三条仅适用于“土地所有权人的原告资格认定”，[4]导致第三条在实践中被滥用。2015年至2018年先后有866件土地征收类案件以该条款为依据裁定驳回原告起诉。[5]实践中，部分法官为结案而不担责，不区分征收是否涉及被征收人使用权，简单以原告人数未过半数予以裁驳，第三条成为裁驳原告的“万能药”。由于对第四条中“涉及土地使用权”的理解不同，实践中出现两种认识：一是作扩大解释，认为只要被征收人认为征收行为侵犯其权益，就认定其与该行为具有利害关系；二是作限缩解释，认为只有被征收人证明征收行为对其具体权益造成影响，才具有法律上的利害关系。对第三条和第四条适用条件理解不清成为同案异判、被撤销发回重审的主要原因。法律规范的缺失成为法律适用混乱、原告资格难以认定的制度根源。

（二）权利主体与补偿内容双重复杂性导致原告资格认定困难

在城镇化以及农业现代化快速推进的背景下，伴随着土地经营权大规模流转，土地权利结构日益复杂，权利主体也更加多元。土地所有权与承包经营权“两权分离”已不适应经营权大规模流转的现状，经营权逐渐从承包经营权中分离出来，农村土地所有权、承包权、经营权及其衍生的权益在被征收土地上交叉并存。同时，三类权利的行使主体复杂多样，对于土地所有权而言，谁能代表集体行使土地所有权法律规定模糊。[6]《土地管理法》第十一条确立土地所有权由乡（镇）、村、村民小组“三级所有”，作为所有权人对涉及集体土地所有权的行为不服时具有提起诉讼的原告资格，但在三者都不起诉或者同时起诉请求不同时会对司法实践造成困扰。就土地承包权而言，承包权人作为土地的用益物权人也衍生出复杂的权利主体，主要包括土地承包经营权人、宅基地使用权人、自留地（山）使用权人以及地役权人等权利主体。就经营权而言，当经营权从承包权分离出来时，流转经营权人依据对地上物的所有权而分离出附着物所有权人以及青苗所有权人（如图3所示）。

图3 集体土地上的各类权利主体

土地征收不仅涉及的土地权利主体复杂多元，同时征收补偿内容也丰富多样。《土地管理法》第四十八条将土地征收补偿主要划分为土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费以及社会保障费等内容（如图4所示）。但复杂的权利主体与丰富的补偿内容之间并不对应，哪类权利人对哪种补偿享有请求权并不明确。

图4 土地征收补偿的主要内容

司法实践中，由于征收补偿的权利主体与分配方式不确定，土地主体权利与补偿内容的双重复杂性，导致原告资格认定困难。

（三）概括式土地征收阻碍村民个体的原告资格认定

在征收方式方面，政府采取行政主导型土地征收模式，对集体土地采取概括式整体征收。通常由市、县政府就一个甚至多个建设项目提出用地方案报省级以上政府审批，土地实施部门以政府名义发布征地公告，对批准用地整体组织征收。概括式整体征收对个体特殊利益考虑较少，个体权益被混同在集体土地征收中得不到有效保护。虽然概括式征收有利于提高征收效率、减少征收阻力，但整体征收行为不仅阻碍了村民个体的知情权和参与权，同时也造成个体后续司法救济的不畅。[7]当部分被征收人以承包权人或流转经营权人的名义提起诉讼时，法院只能审查与征收具有利害关系的整体征收行为，个体权利被掩盖在概括征收之中，给原告资格认定带来困难。[8]

概括式征收不仅表现为土地征收方式的概括性，同时对土地权利的影响也具有概括性。从征收行为的性质上看，土地征收直接指向土地所有权，由所有权分离出的承包权和经营权在所有权变更时一同转移。土地承包权人及流转经营权人的权益虽遭受影响，但概括式征收掩盖了其与征收行为之间的关系。当其他权利人不能独立成为征收对象时，只能依靠集体所有权主张权利。统一、抽象的概括式征收导致原告资格认定困难，不仅不利于被征收人救济程序的有序进行，同时也给司法审查带来一系列难题。

图5 概括式征收同时影响三类土地权利

（四）由村集体间接式分配补偿改变个体的权利请求基础

伴随土地征收概括性而来的是土地补偿的间接性。从土地补偿的法律性质来看，土地补偿是对土地权利人造成的损失进行补偿。由于现有法律法规对征地补偿费的发放对象及比例未作详细规定，导致实践中征收部门在概括性征收土地后，往往选择将土地补偿费、安置补助费甚至包括附着物和青苗补偿费全部拨付给村委会，再由其分配给其他权利人。间接式补偿构成“征收机关—村集体—村民个人”的三元补偿模式[9]。实践中，部分村集体将补偿费作为土地所有权丧失的补偿，对于村民的再分配视作对村民作为集体成员的“恩惠”，分多分少由村集体决定。间接补偿模糊了权利主体与补偿内容之间的权利请求关系，村民由依据财产权益遭受损失而享有补偿请求权，转变为依据成员权对村集体占有补偿款的分配请求权。村民由外部的基于财产损失补偿之诉转变为集体内部的基于成员权的分配请求之诉，进而转变为村集体的内部自治事项而丧失诉权。[10]间接式补偿改变了村民个体的权利请求基础，导致村民在实践中常常因请求权基础变更而丧失对土地征收补偿的原告资格。

三、路径探寻：以补偿请求权为基础的原告资格认定标准

村民个体补偿请求权被“杂糅”在整体征收之中导致被征收人原告资格认定困难，因此，为厘清各类被征收人的原告资格，本文以土地补偿内容为视角，通过将补偿请求权引入行政法领域，构建以补偿请求权为基础的原告资格认定标准。

（一）逻辑思维：建立在请求权基础上的原告资格认定路径

《行政诉讼法》第二条、第二十五条对原告资格进行了概括限定，是否具有“利害关系”成为判断是否具有原告资格的关键。受行为形式理论的影响，实践中将行政行为是否对当事人的权益造成影响作为判断其是否具有利害关系的基础，但当多种行政行为并存时围绕行政行为产生的利害关系错综复杂，原告资格认定也较为混乱。面对征收行为、权利主体以及补偿内容的多重复杂性，将请求权引入行政法领域，建立以请求权为基础的原告资格确认标准具有重要意义。[11]

请求权阐释了“当事人依据何种法律规范可以请求他人作为或不作为的权利，所以原告是否享有请求权直接影响原告资格的认定”[12]。被征收人财产权益因征收行为受到损害，根据财产权保障理论其有权就遭受的损失享有补偿请求权。当被征收人的请求权基础确定后，建立在请求权基础上讨论“何种被征收人依据何种权利对补偿行为具有诉权”，进而可认定被征收人的原告资格。根据保护规范理论将法律规范保护的征收补偿内容与被征收人的请求权基础相结合，作为判断当事人与行政行为是否具有利害关系的基础，通过利害关系进而确定被征收人是否具有原告资格。以请求权为基础确定原告资格的逻辑思路体现为：

图6 原告主体资格认定逻辑路径

具体到土地征收中表现为，行政机关通过行政征收对被征收人权益造成损害，被征收人依法享有补偿请求权，对补偿行为不服有诉的利益，具有提起诉讼的原告资格。但随着以土地所有权权能分离为中心的农村土地改革制度的推进，土地所有权、使用权与经营权分离使得被征收主体从单一走向多元，因此土地补偿请求权也应根据补偿内容进一步细化为土地补偿费请求权、安置补助费请求权以及附着物和青苗补偿费请求权，并据此细化设定具体的案由，加强对被征收人原告资格的释明指导，引导被征收人正确行使诉权。

（二）以补偿请求权为基础认定各类被征收人的原告资格

《土地管理法》（2019年修正）确定了征收机关需与土地所有权和使用权人签订预征补协议，在一定程度上明确了土地所有权及使用权人的原告资格，但对土地使用权人的范围仍需进一步细化。其中，土地所有权由征地范围内的集体经济组织代表行使，使用权人应包括土地承包权人、宅基地使用权人、自留山（地）使用权人等初级承包权人以及流转经营权人等次级承包权人。本文结合预征补协议签约主体，以土地补偿请求权为基础，分析各类土地权利主体依据对土地补偿费的请求权，判定各类被征收人对土地补偿行为是否具有原告资格。

图7 各类被征收主体的原告主体资格示意图

1.土地所有权人依据土地补偿费请求权对补偿行为具有原告资格

土地征收直接影响土地所有权人的权益，土地补偿费的目的在于填补所有权人的损失，因此土地所有权人对土地补偿费享有请求权，同时《土地管理法》第四十七条肯定了土地所有权人作为预征补协议签约主体的地位，所以土地所有权人具有提起诉讼的原告资格。实践中多由集体经济组织或过半数的村民代表集体行使土地所有权。

一是集体经济组织具有代表土地所有权人依据土地补偿费请求权对补偿行为起诉的原告资格。土地所有权由集体经济组织行使，《土地管理法》第十一条将土地所有权细化为乡（镇）、村、村民小组“三级所有”。对于乡（镇）集体经济组织而言，归属乡（镇）所有的土地一般由乡（镇）政府行使所有权，而乡（镇）政府一般作为土地征收的实施主体之一，很难保证乡（镇）政府能够有效行使补偿请求权。对于村民小组而言，由生产队发展而来的村民小组在农村土地和基层村民组织改革中已被削弱甚至消亡，难以代表集体成员行使诉权。村委会是最有可能行使土地所有权的，实践中征收机关多选择直接与村委会签订概括式征收协议，《若干规定》第三条也赋予村委会作为土地所有权人对土地补偿费具有请求权主体资格，对涉及土地所有权补偿不服的一般由村委会作为原告起诉。实践中，由于三类权力主体职责发挥不充分，不能很好地行使土地所有权。有学者甚至对“三级主体”作为土地所有权行使主体提出质疑，认为其作为被征收土地所有权的代表不具有正当性和可行性。[13]

二是过半数的村民可以集体经济组织名义依据土地补偿费请求权起诉。由于顾忌与征收部门间的关系，部分村委会不仅不愿意提起诉讼甚至以实施者身份参与征收，导致村民权益得不到保障。因此，当集体经济组织不起诉时，《若干规定》第三条规定“过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。此时过半数村民依据土地补偿费请求权具有对补偿行为起诉的原告资格。应注意，当过半数村民与村委会同时起诉时应将村民个体诉求通过协调的方式并入村委会诉讼中，以村委会的诉讼请求为主；当两者同时起诉且双方诉讼请求不一致时，应将多数村民的意思表示视为集体经济组织的意思表示，以充分保护村民个体的诉权。

图8 土地补偿费请求权主体及适格原告

为明确土地补偿费的归属与分配，畅通土地所有权人的救济渠道，根据《土地管理法》第四十七条修订内容，建议修订《土地管理法实施条例》第二十五条，增加规定征收机关应与拟征收土地的所有权人签订补偿协议，并按照协议内容将土地补偿费全额支付给土地所有权人。土地所有权人对补偿行为不服时可依据土地补偿费请求权提起诉讼，当所有权人不行使时过半数的村民可以起诉。

2.初级土地承包权人依据安置补助费请求权对补偿行为具有原告资格

安置补助费是对初级土地承包权人因土地征收导致就业和生存保障功能丧失的补偿，根据初级土地承包权人的选择，原告资格可分两种情况确定。

一是选择安置补助费的初级土地承包权人具有对补偿行为提起诉讼的原告资格。判断承包权人对安置补助费是否具有主体资格关键在于是否肯定承包权人对安置方式的选择权。如果认为安置补助费由村集体占有和分配，承包权人不作为分配对象被动接受安置，那么承包权人对安置补助费不服只能通过村民自治程序或起诉村集体的民事诉讼解决，其对补偿行为不具有原告资格。有学者认为：“土地承包权人获得的征收补偿应当涵盖在安置补助费中，因为该补偿是为了保障失地农民生活安定的强制性经济补偿。”[14]依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条规定，应赋予承包权人对安置补助费的选择权。这样可避免间接补偿的弊端，改变初级承包权人的被动地位，使其具有更多选择权，当其选择安置补助费时，其对安置补助费具有特殊利益，因而对补偿行为不服时具有原告资格。需注意安置补助费是用于弥补集体成员就业及生活保障的损失，补偿对象须具有集体成员身份，不具有集体成员身份的流转经营权人不具请求权主体资格，也就不可依据安置补偿费请求权对补偿行为提起诉讼。

二是由土地所有权人统一安置的承包权人具有依据安置补助费请求权对补偿行为起诉的原告资格。在实践中，安置补助费通常与土地补偿费一起以综合区片的计算方式由征收机关支付给集体经济组织。[15]当承包权人选择由所有权人统一安置时，土地安置补助费成为所有权人为其成员提供就业和生存保障能力的基础，此时，土地所有权人作为安置补助费直接接受人和最终使用人对安置补助费具有请求权主体资格，对此不服时可以提起诉讼。

图9 安置补助费请求权主体及适格原告

为明确安置补助费的分配，保障土地承包权人的诉讼利益，根据《土地管理法》第四十七条修订内容，建议修订《土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条，规定土地承包权人作为土地使用权人，当承包权人放弃统一安置时，征收机关需与其签订补偿协议并约定安置补助费归属土地承包权人专款专用。土地承包权人对补偿协议不服，可依据安置补助费请求权对补偿行为提起诉讼；当承包权人选择由集体统一安置时，安置补助费归属集体经济组织支配，作为土地所有权人的集体经济组织具有诉讼资格。

3.流转经营权人依据附着物和青苗补偿费请求权对补偿行为具有原告资格

初级土地承包权人将土地使用权流转后，作为次级土地使用权人的流转经营权人对地上附着物及青苗拥有所有权，附着物和青苗补偿费正是对其损失的补偿。

一是青苗所有者依据青苗补偿费请求权具有对补偿行为起诉的原告资格。青苗补偿归属于青苗所有者，其享有补偿请求权，可依据青苗补偿费请求权对补偿行为提起诉讼。实践中为提高征收效率，征收机关往往选择与村集体签署包括青苗补偿在内的概括式补偿协议，将补偿拨付给村集体由其再分配，导致流转经营权权利救济不畅。补偿虽然由集体经济组织间接发放，集体与此财产仅具有委托代理关系，青苗补偿费应归属青苗的所有权人，其享有青苗补偿请求权。在土地大规模流转的背景下，初级承包权人将土地使用权流转给流转经营权人后，作为青苗的所有权人，流转经营权人有权对青苗因征收造成的损失获得补偿，对青苗补偿费具有独立的请求权，当补偿协议包含青苗补偿费时其可依据《若干规定》第四条提起诉讼。

二是附着物所有者依据附着物补偿费请求权具有对补偿行为起诉的原告资格。同青苗补偿费的请求权主体一样，流转经营权人作为附着物所有权人对其合法建有的附着物享有补偿请求权，对附着物进行征收时，流转经营权人作为附着物补偿费的请求权主体，其有权对补偿行为提起诉讼。

图10 附着物和青苗补偿费请求权主体及适格原告

根据《土地管理法》第四十七条修订内容，应肯定流转经营权人土地使用权人的地位，其享有对青苗和附着物的补偿请求权，征收机关在征收土地时，也应与其签订预征补偿协议。建议在《土地管理法实施条例》第二十六条中明确：“青苗和附着物补偿费归其所有者所有，由征收补偿义务机关与其签订补偿协议并将补偿费直接支付给所有者，充分保障被征收人财产和诉讼权益。被征收土地上的青苗和附着物补偿标准由省、自治区、直辖市按照公平合理的原则制定。”

四、结语

农村土地征收涉及被征收人的重大利益，在保障征收效率的同时应注意畅通被征收人的救济渠道，依法保护各类被征收主体的合法权益。《土地管理法》通过引入预征补协议制度，肯定了土地所有权人及使用权人的签约主体地位，在一定程度上明确了被征收人的原告资格。本文结合预征补协议确定的主体，以补偿请求权为理论基础，确定土地所有权人依据土地补偿费请求权、初级土地承包权人依据安置补助费请求权、流转经营权人依据附着物和青苗补偿费请求权对补偿行为具有起诉的原告资格。希望通过确定各类被征收人的原告资格，减少司法实践中原告资格认定的困境，畅通被征收人寻求司法救济的渠道，让被征收人更多地参与和分享土地增值带来的收益。

（作者单位：黑龙江省牡丹江市中级人民法院）

附件：

《土地管理法实施条例》第二十六条现有规定与修改建议对比条文

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[1] ［日］原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第164页。

[2] 第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。

[3] 《河南省人民政府关于贯彻〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的意见》（豫政〔2004〕80号）规定“土地补偿费分配给村民比例不得低于80%”；《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》（山西省人民政府令第182号）规定，土地补偿费80%归被征农户，20%归集体经济组织。

[4] 江必新：《〈最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第38页。

[5] 中国裁判文书网www.wenshu.court.gov.cn，于2019年6月3日登录访问。

[6] 《宪法》第十条规定“属于集体所有”；《物权法》第五十九条规定“属于本集体成员集体所有”；《土地管理法》第九条规定“属于农民集体所有”。

[7] 江必新：《修改〈土地管理法〉应当处理好的几对关系》，载《法律适用》2019年第7期。

[8] 耿宝建：《国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题——从三起公报案例谈起》，载《法律适用》2017年第9期。

[9] 董彪：《土地征收补偿制度研究——以农民财产权保障为视角》，社会科学文献出版社2018年版，第115页。

[10] 陈小君、汪君：《农村集体土地征收补偿款分配纠纷民事司法困境及其进路》，载《学术研究》2018年第4期。

[11] 徐海勇：《请求权基础功能的三重性》，载《人民司法》2015年第11期。

[12] 王锴：《行政法上请求权的体系及功能研究》，载《现代法学》2012年第5期。

[13] 王克稳：《论我国集体土地征收中的被征收人》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2013年第1期。

[14] 蒋月：《农村土地承包法实施研究》，法律出版社2006年版，第114页。

[15] 董彪：《土地征收补偿制度研究——以农民财产权保障为视角》，社会科学文献出版社2018年版，第111页。