四、社区治理

社区治理和社会治理一样，是人类知识积累和实践创新的生成物，⁽⁵⁶⁾社区治理是国家治理和社会治理的基础性工程，⁽⁵⁷⁾社区治理是国家治理体系和治理能力现代化的基础条件和重要内容。社区治理应当是属于地方治理的范围，但两者亦有不同，最主要的区别是两者治理的基础或者背景不同，因为无论是国家治理还是地方治理，其基础在行政管理体制上，都是政府的权力发挥主导作用，都是一级政府，无论是中央政府还是地方政府，而社区本质上应当是居民自治，不应当存在一级政府，所以，政府的权力不应当起主导作用。社区治理应当是全部治理系统的基础。⁽⁵⁸⁾

总体来说，学术界对社区治理的内涵达成了共识，普遍认同林尚立教授的观点，即“社区治理是指政府或民间的公共组织依照某种规则（法律规则或者村规民约），运用公共权威对社区事务实施管理，为社区成员提供服务，以维护或者增进社区公共利益”。⁽⁵⁹⁾夏建中在2010年发表的《治理理论的特点与社区治理研究》一文中在概括“全球治理、民族国家治理和地方治理理论”三种治理理论共同特点的前提下提出了“社区治理应当是全部治理系统的基础”，社区治理可以弥补政府与市场失灵，为居民提供物质公共产品和培育社会资本，促进社会和谐发展。总体来看，社区治理就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。这里讲的“多层次复合”的社区，在我国主要是指居民委员会的辖区和商品房小区等多种层次复合的居民社区，而不是某种单一的社区，因为这些社区目前都是城市居民居住的社区。⁽⁶⁰⁾

社区治理机制的创新本质上是国家与社会关系重构情境下的一种基于治理理念的社区自组织制度设计的探索实践过程。城市基层社区的治理本身就是一个复杂的生态系统，它融合了国家的行政管理与基层群众自治两种治理路径，它是国家自上而下的政治治理和自下而上的基层自治之间的一个耦合系统，城市基层社区治理理念更多地强调多元主体参与，它区别于以往的那种单纯强调自上而下的“统治”或管理的理念，城市社区治理的理念是对传统的管理模式的一种“矫正”或革新；同时，城市基层社区治理也是一种基于公众的政治参与意识和参与能力不断成长的政府与社会协商互动的过程。社区治理结构建构的规定性既来自社区之外宏观社会治理结构对其功能的要求，也来自社区自身对其功能方面的诉求。⁽⁶¹⁾城市基层社区治理是指在特定的公共区域内，政府、社区及与社区事务密切相关的不同利益主体，为实现社区和谐与可持续发展，达成价值共识或利益的最大公约数，针对社区事务而进行的一种建立在相互协商、谈判机制基础上的以合作、互动为基本特征的政治和社会过程。⁽⁶²⁾

社区治理的必要性：社区治理首先根源于市场失灵和国家失灵，社区能做到市场和政府不能做到的事情。萨谬尔·伯勒斯和赫尔伯特·基提斯指出：“与国家和市场相比，社区能更有效地培育和利用人们传统上形成的规范自己共同行为的激励机制：信任、团结、互惠、名誉、傲慢、尊敬、复仇和报应，等等。”作为治理结构，社区具有自身的独特优势：①社区中互动的成员未来相互之间影响的可能性很大，因此，存在一种强力推动人们以有益于社会的方式行为而避免未来遭受报复的激励机制，实际上，这是人们长期互动过程中的互惠链机制。②社区成员相互作用越频繁，也就是社区居民参与社区的活动越多，越可以降低成本，增加收益；而且可以更多地发现其他成员的特点。信息越易于获得和广泛传播，社区成员就越有动力以促进集体效益后果的方式行动。③社区通过成员之间惩罚“反社会”的行为而克服“搭便车”的问题。⁽⁶³⁾

社区治理的主体：关于社区治理主体，学术界普遍认为是政府、社会组织与社区居民等多元主体。刘娴静认为，“社区治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民）”。⁽⁶⁴⁾冯玲、李志远则认为，“治理主体间界限模糊，为实现共同目标，治理往往体现为主体间多样化的行动、干预和控制，可以是契约性合作，也可以是国家让渡部分管理权给社会其他组织”。⁽⁶⁵⁾在我国，社区仍然有党和政府的派出机构——党组织和居民委员会，所以，社区治理的主体包括这些准政府组织和各种非政府组织，具体而言，治理主体包括党的组织、政府在社区的派出组织、居民委员会、居民社团或者兴趣团体组织、业主委员会、物业服务公司、志愿者组织以及居民个人等。

社区治理目的：为居民提供公共产品，这些公共产品包括物资和非物资两方面，前者指的是满足社区居民的基本设施建设等的物资，而后者更重要，主要是社会资本。萨谬尔·伯勒斯和赫尔伯特·基提斯认为，社会资本也是善治的基本组成成分，社区的社会资本主要包括信任、对自己所属团体的关心以及遵守社区规则。⁽⁶⁶⁾伯明翰大学研究地方治理的学者海伦·苏利文也指出，社区治理有三大核心主题，即“社区领导力、促进公共服务的供给与管理、培育社会资本”。⁽⁶⁷⁾青木昌彦进一步指出，社区中产生的自愿组织，最主要的意义不在于提供公共产品本身，而是社会资本。⁽⁶⁸⁾具体到我国现阶段，主要就是社区就业，社区社会保障，社区救助，社区卫生和计划生育，社区文化、教育、体育，社区安全服务以及社区流动人口的管理和服务等多方面内容。不过，在非物质特别是社会资本的培育和提供方面，今后应当特别加以重视。

社区治理方式：合作、自治、参与以及建立更多的横向结构居民组织。普特南以及很多学者的研究都证明，社会信任源于公民参与的网络联系和互惠规范，尤其是那些由各种不同社团“水平”构成的居民结社活动，而垂直网络的组织结构，因其强调下对上的职责且信息不对称，则很难产生这种信任关系。

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