三、治理与治理理论

1989年，世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》一文中提出，非洲发展问题的根源在于“治理危机”，治理这个概念开始被广泛地研究和运用。何谓治理？在英文中，治理（Governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。“governance”在英文中的意思大致有三个方面：①政权的形式，如总统制、议会制、军人政权、文官政权、威权政权；②在管理一国的经济或社会事务中运用公共权力的方式；③政府设计、规划和实施政策的方式，以及履行政府职能的方式。长期以来它与统治（Government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。在宏观层面，有关治理的研究主要包括两大分支，全球治理和地方治理。

（一）治理理论兴起的背景

西方政府在管理实践中面临着福利国家出现的管理危机、市场和等级制的调节机制危机，以及众多社会组织集团迅速成长的情况，因此，治理应运而生；⁽¹⁵⁾这些现状也为政治学、行政学、管理学等学科的研究提供了新的知识背景和话语体系。⁽¹⁶⁾治理理论是西方政府管理实践的产物。近代以来的西方政府管理大体经历了三个阶段，而治理理论则是第三个阶段的实践总结。第一阶段是18—19世纪，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，最少管理”。第二阶段是19世纪末至20世纪上半叶，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，最大服务”。第三阶段是从20世纪下半叶到现在，西方政府的管理指导思想是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”。政府与市场都有失灵的情况，治理理论应运而生。

“治理”的兴起主要是因为，随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。⁽¹⁷⁾西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效，⁽¹⁸⁾一是由于西方福利国家出现管理危机，二是与市场和等级制的调节机制发生危机有关，三是与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。⁽¹⁹⁾

在理论层面，治理理论与20世纪70—80年代社会学科出现的某些范式危机有关，而最主要的危机在于各个学科领域原有的范式已经不再具有足够的能力来解释和描述“现实的世界”。⁽²⁰⁾治理理论的兴起为政治学、行政学、管理学等学科的研究提供了新的知识背景和话语体系。滕世华认为在各国政府改革运动、全球公共治理运动和全球公民结社运动三股潮流的推动下形成了崭新的公共治理理论。⁽²¹⁾

根据我国一些学者的归纳总结，治理理论的思想渊源和基础包括了极端自由主义、公共选择理论、社群主义、“第三条道路”理论以及集体行动理论等。学者们都认同的治理“元理论”为：在主体上，政府与市场组织、社会组织之间相互合作依赖；在过程中，成员之间通过互动、沟通、合作来完成对公共事务的管理。他们认为，西方治理理论的兴起大致有国内和国际双重影响。在国内层面，西方国家“在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”，并且认为有效的治理可以弥补国家与市场的失灵，⁽²²⁾他们将治理视为对国家传统的官僚制和市场形式的批评的回应。⁽²³⁾在国际层面，学者们则发现，全球化和信息化的影响遍及全球，模糊了公共部门和私人部门的界限，许多跨国公司和跨国组织的规则和价值影响着社会发展的走向，并且形成了一些新的公共管理问题与主体，甚至“决定了当代地方治理的目标和行动方向”，⁽²⁴⁾挑战了传统的管理权威和治理结构，因而推动了治理理论的发展。

（二）治理理论的内涵

中西方学者对治理从不同角度、不同学术语境和国家实践语境，给予了不同的理解和把握。

1．国外学者的理解

治理理论的主要创始人詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著作中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。罗西瑙认为：“与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要并实现各自的愿望。”⁽²⁵⁾与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施”。⁽²⁶⁾罗西瑙实则将治理本质上视作一系列活动领域里的管理机制。

全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。”⁽²⁷⁾治理意指由许多不具备明确等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。治理有四个特征：①治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；②治理过程的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⁽²⁸⁾

世界银行曾对治理也有着代表性的定义，认为治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。⁽²⁹⁾经合组织发展援助委员会扩展了世界银行的观点，认为治理就是“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”。⁽³⁰⁾穆勒（Mueller R. K.）把治理定义为“关注制度的内在本质和目标，推动社会整合和认同，强调组织的适用性、延续性及服务性职能，治理包括掌控战略方向、协调社会经济和文化环境、有效利用资源、防止外部性、以服务顾客为宗旨等内容”。⁽³¹⁾格里·斯托克（Gerry Stoker）认为，治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊；治理的本质在于，它所倚重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。⁽³²⁾以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，认为在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。

基于国外众多学者对治理的界定，罗伯特·罗茨将其汇总为：①作为国家最小的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。②作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。③作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。④作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。⑤作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。⑥作为自组织网络的管理，它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。⁽³³⁾萨拉蒙的“新治理”理论不仅关注到了非营利组织等第三方组织的作用，还强调了各类主体合作的重要性，由此突出了各类组织的广泛协作关系（Salamon, 2002）。根据国外学界对治理理论的研究及国外实践，格里·斯托克曾提出治理理论的五个论点，可以看作治理的几个特征：①治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。②治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点。③治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖。④治理指行为者网络的自主自治。⑤治理认定办好事情的能力不仅限于政府下命令或运用其权威，政府还可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。⁽³⁴⁾

2．国内学者的理解

中国大陆对“governance”一词的引介始于1995年前后。部分学者最初将其翻译为“道”，他们认为，治道比传统的“统治”等概念更为优越，因为它更动态、更具体，也因此免受意识形态争论的困扰。⁽³⁵⁾国内主要从“权力的运用”层面来抽象西方公共管理变革，希望通过“治道”（治理术）变革影响中国公共管理实践。但是，这种解释只强调政府对市场机制的应用，⁽³⁶⁾却忽略了社会力量的作用。总体而言，2000年前中国学术界对“治理”的理解，经历了两个阶段。1980年前，自然科学界将其理解为“技术层面的整治和管控”；1980年之后，人文社科界开始掌握“治理”的解释权，研究者将治理视为解决或管控社会负面现象的过程，特别是以“社会治安综合治理”和“治理经济环境”为主要研究对象，突出了其“系统性、综合性的管理、管制”的特点。⁽³⁷⁾

1997年，徐勇教授将“governance”译为“治理”，尽管他部分纠正了“治道”的偏差，引入了社会互动的词汇，但是并未对“治理”做出明确界定。⁽³⁸⁾1999年，《国外社会科学》和《马克思主义与现实》杂志陆续发表治理研究的译文。俞可平先生发表的《治理和善治引论》⁽³⁹⁾一文，首次在国内展示出“治理”的全貌。同年，唐贤兴介绍了刚刚兴起的“全球治理”理论。⁽⁴⁰⁾俞可平认为，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度来看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。他特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。⁽⁴¹⁾国家治理的理想状态是善治，即公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理；由于任何其他权力主体均不足以与政府相提并论，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。⁽⁴²⁾善治应当有10个要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、稳定性、廉洁、公正性。⁽⁴³⁾

王浦劬等将治理特征归纳为：①治理主体来自不同领域、不同层级的公私行为主体、力量构成的复杂网络结构，政府并不是国家唯一的权力中心。②强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人的明确界限，强调国家与社会的依赖关系；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。③治理是一个上下互动的过程，强调管理对象的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络。④强调管理方式和管理手段的多元化，其运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与协作。⑤治理的目的是在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判、参与合作，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。⁽⁴⁴⁾

国内学者也对治理及其治理理论进行了总结：总体来看，“参与”“谈判”和“协商”是治理的三个关键词，通过它们，即将到来的“治理社会”披上了“民主”的外衣。⁽⁴⁵⁾理论界对治理及其理论的研究主要集中在以下几个方面：①治理的环境；②治理的结构；③治理的过程或程序；④治理的方式；⑤治理的内容；⑥治理者和被治理者；⑦治理的意义。⁽⁴⁶⁾国内学术界对治理的内涵、核心理念与特征在一定程度上形成了共识，但在不同领域和场合使用的时候，理论界出现了随意性解释的趋势，使“治理”模糊起来。另外，理论界对治理的评价体系与标准的探讨明显不足，难以对治理效果进行实证的、具体的分析，进而无法对治理理论的科学价值和作用做出具体的、令人信服的说明。在国内，还面临着治理理论在中国具体国情下的适应性问题，特别是治理理论与中国具体微观制度和传统文化的相容与对接问题，尽管有一些这方面的研究，但还不够深入。

治理理论至少涵盖了以下思想：①自下而上的公民参与；②“小政府、大社会”的国家模式；③自组织的多中心治理模式；④社会网络体系的构建；⑤国家扮演“元治”角色；⑥社会资本是治理的润滑剂；⑦集体选择和集体行动能够开展；⑧直接民主；⑨顾客导向；⑩市场化政府。治理理论的基本逻辑是：在公民社会不断发展的基础上，逐步将政府的权力回归社会，形成多元化的资源配置的权力结构。同时，这些多元主体之间通过构建公共管理网络进行合作，从而共同管理公共事务。各主体在该网络中享有独立地位，不存在彼此间的控制与被控制。公民以自愿方式通过网络参与到公共事务的管理中，承担起社会管理的责任。治理的最终目的是追求公共利益的最大化，也就是善治，是公共利益最大化的社会管理过程。⁽⁴⁷⁾

中国学者借鉴和利用治理理论，主要运用于以下领域：一是城乡治理。二是项目治理。“技术治理”的概念，力图提供经验研究的原假设，模糊地将技术治理与“中央政府财政支出的专项化与项目化”等关联起来，⁽⁴⁸⁾中国学者在此基础上探讨了“项目治理”，即通过国家财政的专项转移支付等项目手段，⁽⁴⁹⁾推进国家治理，从央地关系、资源配置和治理技术三个维度提出分析中国社会治理的框架，讨论了上级政府依靠项目调动基层政府，进而重构行政体制的问题。⁽⁵⁰⁾三是运动治理。尽管大多数学者认同运动式治理存在“政治领域对行政领域的侵越，精英权力对制度权力的侵越，非常态化对常态化的侵越”等诸多困境，⁽⁵¹⁾但是运动型治理俨然已成为政府治理公共事务的常见模式，⁽⁵²⁾因而学者们开始正面评价运动治理，他们看到通过运动式治理可以实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系、应对常规官僚制的失败、弥补政府动员能力不足，⁽⁵³⁾学者们认为，由于在一定程度上满足了国家治理的基本目标，运动式治理很难在政策工具中被摒除。⁽⁵⁴⁾在此基础上，学者们提出应该对运动式治理持“有限否定”的价值取向，选择“类型化承认”的价值判断。⁽⁵⁵⁾