四、国家治理方式变革的基本路径

在20世纪五六十年代前后，亚非数十个后发展国家先后取得了民族独立，国家的主要任务逐步由争取和维护民族独立向国家建设转变，经济和社会的全面发展成为它们新的使命。在这一背景下，选择什么样的国家治理方式就成为人们思考的重要问题。当时多数西方政治学者认为，这些后发展国家在推翻了旧政权的统治后，会走一条与西方大致相同的政治发展道路，即通过民主化之路建立多元民主的政治体制。然而也有一些政治学者敏锐地看到这些后发展国家由于经济和政治发展水平与西方有很大的差距，因而其发展道路会相当曲折。亨廷顿就是这种观点的最著名的代表，他指出，这些国家的民主化过程充满了暴力和腐败，呈现出一种政治衰败现象。⁽⁴⁵⁾因此，这些新兴国家的首要任务是实现政治秩序与政治稳定，而提高政治制度化水平是实现这一目标的最重要的手段，在此基础上才能实现稳定而有序的民主政治。

亨廷顿深刻地指出：“各国之间最重要的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的有效程度。”⁽⁴⁶⁾与欧美等国稳定有序的政治局面相比，亚洲、非洲和拉丁美洲许多国家在第二次世界大战后的几十年中出现了政治混乱和政治衰败，处于政治转型之中的这些国家的政府是失败和无效的，它们无法建立起强大的、有适应力的和有内聚力的政治体制。因此，在这样一个连最基本的秩序都无法维持的社会共同体中，政治发展根本无从谈起。“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”⁽⁴⁷⁾然而，政治秩序不会在现代化过程中自动产生，而是要主动地构建，并且要随着社会变迁而调整，即通过改革治理方式来保持政府的适应性和效力。在这一过程中改革者经常面临着艰难的选择，要面对来自保守派和激进派两方面的反对，越是在改革的初期，这种派系政治越可能影响改革的进程。随着发展和改革的深入，派系政治会从意识形态的分野向经济利益的分野转变，在这一过程中，改革者不但要比革命者更善于平衡和操纵各种社会力量，而且在对社会变革的控制上也必须更加谨慎，因为改革者需要平衡处理各种影响改革的因素，而不是像革命者那样推翻或改变而不是平衡各种相关力量。⁽⁴⁸⁾很多后发展国家改革治理方式的进程表明，改革的成功与否或曲折的程度都与改革者的魄力、能力、战略和策略有很大的关系，由此，失败的改革和成功的改革都不乏先例可寻。

从后发展国家的政治现实出发，在现代化发展的初期，建构政治秩序的有效选择是建立威权政治，这是比建立多元民主政治更现实的选择。⁽⁴⁹⁾当然，这种威权政体要具有一定的现代性，而且其前途是民主政治，是后发展国家通向民主政治的必经之路，否则，这种政体或治理方式就会失效，从“第三波”以来东亚一些国家威权主义的民主转型以及这些国家近十年来经济的迅速发展中可以得到证明。⁽⁵⁰⁾具体来说，在这种威权体制中，政府并不会为了维持政治秩序而一味地对民众的政治参与诉求进行压制，而是严格但有限度地压制民众的政治参与，并随着经济和政治发展而逐步地缓解这种压制。这一过程应该是渐进、持续而稳定的，目标是建设稳定有序的民主政治。福山丰富了亨廷顿的这一观点，他在2014年出版的《政治秩序和政治衰败：从工业革命到民主全球化》一书中，系统地探讨了近代以来各政治共同体政治社会运作的机理，从分析后发展国家在独立后国家能力低下的原因入手，提出一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素，缺一不可。⁽⁵¹⁾他像亨廷顿一样，批判了那种认为只要推进现代化就可以提高国家治理水平的论调，认为政治发展顺序非常重要。在进入现代化转型之后，应先建立强势政府而不是民主制度，尚未建立有效统治能力就进行民主化的政府无一例外地会遭受失败。在此之后才能有民主问责。⁽⁵²⁾实际上，福山是在更广泛和更现代的意义上进一步论证了亨廷顿的以“政治秩序与政治发展”为核心的政治发展理论。由此看来，如何处理好政治秩序与政治发展的关系，也即处理好现代化进程与国家治理方式的关系，是后发展国家进行有效治理的根本问题。

新加坡与新中国都从自己的国情出发进行了现代国家建设，从政体建设或国家治理方式来看，两国都建立了权力集中的政治体制，新加坡建立了具有一定现代性的威权主义体制，中国以现代化为目标建立了社会主义的全能主义体制。此后，两国先后进行了国家治理方式的改革，新加坡在威权主义体制内渐进地发展经济的市场化、社会的自由化和政治的民主化，其中市场化和自由化发展得很快，而民主化渐进而谨慎地推进，或者说发展得较慢。⁽⁵³⁾与新加坡相比，中国的全能主义体制维持的时间较长，因此国家治理方式的改革也更晚一些。从1978年年底开始，中国的市场化稳步推进并取得了较大程度的发展，社会组织也广泛兴起，社会生活的自由程度随之提高。在政治民主化方面，在人民代表大会制、多党合作、党代会制度和基层组织建设方面都有一定的进展。与新加坡相比，我国的政治改革更为谨慎，目前最大的改革主要是下放政府权力，在一定程度上放松政府对经济和社会的管制。因此，从国家治理方式来看，尽管两国都实行了以强国家为主导的治理方式，也都在减少国家对市场和社会的干预，但新加坡在这方面发展得更快一些，而中国更看重治理方式的历史继承性。

尽管这一时期很多后发展国家都建立了威权主义或全能主义体制，但新加坡有所不同的是它的威权主义体制的现代性指向更加明确，这不仅表现在它较早地选择了市场经济，更主要的是在建国之初它还保留了英国留下的行政制度和法律制度，在进行了一定的民族化改造后一直沿用下来，并较早地开始了行政体制的现代性改革和政治体制的民主化改革。⁽⁵⁴⁾

新加坡稳定有序地推进了民主进程或渐进而有效地进行了国家治理方式的改革，对后发展国家有很大的借鉴意义。对于多数后发展国家来说，或者是发生了迅速的民主转型，以致出现了政治的失序和经济的停滞；或者是压制民主化进程，因而无法推动国家治理方式的现代化改革，导致国家治理的失效和社会矛盾的累积，并最终迟滞经济的发展⁽⁵⁵⁾。我们知道，1980年代以来很多后发展国家都卷入了“第三波”民主化浪潮，虽然这些国家的民主化进程都有所推进，但只有少数国家或地区经过一段时间后实现了政治的稳定和社会经济的发展，而大多数国家都没有实现稳定有而序的发展⁽⁵⁶⁾。然而，新加坡则是通过一系列改革措施和一系列稳定措施来渐进而持续地推进国家治理方式的变革，⁽⁵⁷⁾从而使经济、社会和政治都稳定地向前发展，既没有出现无序状态也没有出现中断或倒退。持续性、渐进性和稳定性是其国家治理方式改革和发展的重要特点。这与人民行动党政府对民主化的发展是“疏导”而不是“堵塞”，是限制而不是阻止的治理方式有很大关系。我们可以其集选区制度的实行过程为例来进行分析。

新加坡基本的民主制度是选举民主，人民行动党为了应对1980年代以后反对党的重新崛起和选举过热的现象，于1988年实行了集选区制度，建立了一些集选区，规定参选政党必须推出候选人团队而不是单个候选人来参加选举。实行这项制度的目的在于提高选举门槛，使长期在野的反对党很难在一个选区里同时找到几位有竞争力的候选人，从而限制反对党在选举中获胜的可能性，⁽⁵⁸⁾使选举不至于过快过热的发展，保持政治的稳定性。但另一方面应该看到，这毕竟是一项正常的选举制度，没有剥夺反对党和民众的选举权利。因此，这项制度能够适应民众日益高涨的政治参与要求，从而把反对党和民众规范在正常的选举秩序之内，而不会采取非制度化的手段参与政治，缓解了不同群体与执政党之间的矛盾。进而，尽管这项制度在当时限制了反对党获胜的可能性，但在反对党的力量确实有所增强并可以在某些集选区推出选举团队时，也给它们留下了发展和突破的空间，⁽⁵⁹⁾没有限制民主的进一步发展。

从当代后发展国家治理方式变革的路径来看，我们可以说在特定的政治发展阶段上，在一党长期执政或较稳定的政治环境中培育起民主机制并推动民主化进程的路径是最优选择，这包括已经发生政治转型的日本⁽⁶⁰⁾和未转型的新加坡，在一定程度上也包括马来西亚。尽管马来西亚在民主发展的同时没有十分有效地提高政府的效率和实现经济的高速发展，因而不能说是最优选择，但其经济和社会的较快发展还是明显的⁽⁶¹⁾。

民主的主客观条件还未成熟就发生政治转型的国家或地区较多，如东亚的韩国、中国台湾地区、印尼、菲律宾和泰国，东欧的所有前社会主义国家，拉美各国也是如此，这些国家和地区之间的政治发展水平差距很大，它们在转型中和转型后发展的差距也很大，波兰、波罗的海沿岸三国、韩国的民主巩固得更好一些，捷克、斯洛伐克、中国台湾地区、阿根廷、巴西次之，印尼近年也发展起来，罗马尼亚、拉美的一些国家和菲律宾等则更差一些。印尼和菲律宾在转型后经历了较长时间的政治不稳定和经济的迟缓发展，但两国近年来随着民主制度的相对稳定和成熟，经济和社会都有较快的发展。总体来说，这种发生了长期执政的政党下台或从威权主义向多元民主政体转型的情况是次优选择。此外，一些国家例如中国和越南等正在进行市场化和国家治理体系现代化和民主化的改革，它们现在还难以完全归到哪一种模式中，更多的可能是正在向第一种模式发展，因为从政治经济的发展模式上可能更接近于在体制内发展民主的第一种类型，但在改革程度和发展水平上还有较大差距，还需要更大力度的改革和更多的发展。当然，无论是哪一种选择或模式，都要根据自己的国情和发展水平来设计，尤其是在市场化和民主化改革的深度和进度方面。因此，我们不能仅用即时的静态的制度形式来对它们进行比较，更要把它们放在自身发展的纵向的和与各国发展的横向的坐标中来比较分析各国的发展。

中国几乎是与新加坡在同一时期开始政治或国家政治治理方式改革的。在1978年年底改革开放以后，我国逐步推进了村委会的直选，并在农村和城市的基层实行了人大代表自下而上的有限选举，一度使选举政治有所发展。但由于这种选举出现了失控的风险，因此到1990年代后减少了这种选举民主的范围和程度。但在政协和人大体制中以及个别地区的基层政府的决策过程中在一定程度上推进了协商式民主，并在较小程度上推行了选举民主，这种由执政党和政府自上而下主导的民主进程保证了政治稳定。实际上，这一时期我国政治治理方式改革的重点是理性化建设而非民主化建设，这表现在建立服务型政府和法治建设方面，这还表现在党的十八大以来我们把提高国家治理的现代化水平和法治建设放在重要地位。实际上，我们在一定的历史时期把国家治理方式的理性化和现代化而非民主化放在优先位置，不仅抓住了发展的机遇，保证了经济的快速发展，而且也为民主化建设创造了制度和经济条件。

同时，从很多后发展国家治理方式变革的基本路径来看，在一个正在进行现代化转型的社会中，能否不断提高治理方式的现代化水平是提高治理能力或保证治理有效性的前提，也是能否保证民主稳定发展的前提。换言之，提高国家治理能力与民主政治建设是相辅相成的，只有在推进国家治理现代化的同时谨慎而有效地进行民主政治建设，才能在面对经济和社会的不断变迁时保证国家治理的有效性。关于政府治理能力与政治结构的关系，“一般的原则是，任何国家的发展竞争力不仅取决于国家是如何组织的，而且还取决于权力的主要阶级基础”。⁽⁶²⁾当后发展国家的经济发展到一定程度并引发精英群体之间的冲突时，重新配置国家权力的主要阶级基础就变得至关重要了，这是政府提高治理能力的政治基础，这种政治结构的改革能否与时俱进，是转型国家能否持续发展或提高政府治理能力的最重要的政治基础。很多后发展国家没有深刻认识各利益阶层和精英冲突的政治意涵，过度采取了行政汲纳政治的应对手段，以为只要保持强大的行政能力，不管政治结构如何，都可以不受限地压制精英群体的冲突，从而实现经济发展。尽管这可能在一定的条件下或一定的时期有效，但很快就会导致政府的无能为力。因为行政汲纳政治可能在政治与行政一致的情况下有效，但在不一致的情况下就会低效甚至无效，在转型时期两者的关系是动态的，行政权力的改革需与政治改革相辅相成，否则会降低改革的效力并使经济发展陷入困境。正如中国目前改革所面临的问题一样，按照新的社会结构重新配置权力和权利结构，即持续而渐进地推进政治体制或国家治理方式的改革是化解阻碍发展因素的绕不开的路径和手段。从新加坡的情况来看，它由于渐进而持续地推动了政治改革，因此不但其政府的治理能力很强，而且政治与行政的相对一致性程度也较高，使行政治理具有较稳定的政治基础，因此经济和社会保持着较好的发展势头。

实际上，从后发展国家的政治发展来看，政治理性化建设与民主化建设有时是交织在一起的，这与早发代现代化国家一般都是政治理性化建设在先、民主化建设在后是有很大不同的。从我国的情况来看，民主政治建设已经成为国家治理现代化的一个有机的组成部分，这也是为什么自改革开放以来我国国家治理方式的改革总是与民主政治建设联系在一起，只不过在不同的发展时期我们处理两者之间的关系会有所不同，有时会更加强调国家治理方式中的民主政治建设，有时则更多地强调治理方式中的理性化和现代化建设，而后者是我们改革开放以来着重建设的方面。但无论是侧重于哪一方面，在根本上都是要通过改变传统的治理方式，实行具有现代性的治理方式来增强与现实社会政治发展的适应性，从而提高治理能力，即实行与我国的现实发展水平相适应的政治治理方式。

当前，我们正在进行转变政府职能、构建责任型政府的改革，这既是提高国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是发展民主政治的重要基础和内容。“责任型政府并非简单消极地回应社会诉求的行政机构，也不是只注重提供公共物品的服务型政府。责任型政府应该是承担多重政治和社会责任、依据国家法律和行政规范行使公共管理职权、贯彻落实各项责任并承担法律和制度化问责的政府。”⁽⁶³⁾它既不同于高度集权的管理型政府，也不同于屈从社会的服务型政府，而是依据现代政治、法律和市场原则进行治理的现代型政府。其中对政府进行“制度化的问责”已经不仅是民主政治的基础，而是民主政治的重要内容了。

应该看到，我国正在进行的责任型政府建设的主要内容还主要是进行政治理性化的建设，即主要是提高国家治理体系和治理能力的现代化水平，还没有在更大程度上推进其法治化的问责制和更多的民主政治的建设。然而，随着市场经济的进一步发展和社会结构的变化，已有的治理方式包括按照已有的思路改革治理方式的办法与现实发展不相适应的一面会越来越突显出来，仅仅依靠理性化或现代化层面的政府改革不足以彻底解决政治体制与经济和社会多元化之间的矛盾，这表现在继续推进这一层面的改革的效果越来越小，为了推动经济和社会的进一步发展所进行的一系列行政的、经济的和社会的改革措施一方面受到了各种利益集团包括地方政府的、国有企业的，甚至大的垄断民企的，以及一些意识形态的利益集团和弱势群体的不同程度的抑制或消极对待。例如，国务院关于不动产登记的改革措施自2015年年初推行以来仍停留在纸上，在市县一级受到阻碍，⁽⁶⁴⁾同时国有企业的改革也进展缓慢，前者主要是受到既得利益者的阻碍，后者则是受到既得利益集团和意识形态的束缚。从国家治理上来看，就是在转型时期或新的经济和社会结构中制约和平衡各种利益和权力的政治治理机制没有进行相应的改革，换言之，阻碍改革和提高政府效率的主要问题已经不再是一般的微观政策可以解决的问题，而是中观或宏观的政治体制的问题。适应新的社会结构的治理方式需要在宏观制度上进行更为深入或较大程度的改革，就是要从制度上解决政府干预问题、司法相对独立的问题、各种利益集团的特权问题等，这些都涉及政治体制问题。⁽⁶⁵⁾对此，2015年3月中央全会通过了实行社会主义协商民主的决议⁽⁶⁶⁾，这说明进一步推动政治领域中的民主政治建设已经是我们面临的重要问题，我们需要适应社会转型的需要，建立新的有效的民主政治机制，来协调各利益群体的利益和诉求。当然，我们的民主是指优质性的民主，它是高制度化水平的、有广泛政治参与的、稳定而高效的民主形式。