五、政府主导下国有企业的市场化改革

一般来说，由于外生激励、外部竞争压力和追赶的需要，后发展国家的经济发展比早发国家更加依赖于国家的推动。⁽⁶⁷⁾但是这不意味着企业和市场是完全被动的，国家在发挥自己的能力时有赖于企业和市场的支持，换言之，政府主导经济的有效性取决于企业和市场实际的支持程度或相互依赖性。这一点，随着市场经济的发展会越来越明显，否则，政府的作用过大，会越来越压抑企业和市场的活力。当然，如果政府的作用过小，则可能导致资源分散，难以形成规模竞争力，还可能无法规范市场，从而导致市场的混乱。

政府与市场的联系机制，就是政府中的技术官僚与资本之间形成一定的政策制定的关系网络，在此政策网络中技术官僚和资本相互博弈并进行合作。技术官僚在政策网络中在特定的时期内会起主导作用，但这种作用是逐步减小而不是增加的，因此，一般来说，在市场机构完善后，政府的技术精英的作用会越来越小，不再发挥主导作用。与此相反，商业和工业资本在市场发展初期的作用较小，它们需要得到政府的支持，但随着市场机制的完善，他们在政策协商网络中的建议和决策地位会逐步提高，会更加积极地提供经济发展的政策建议，而此时政府的技术官僚主要是发挥协调作用，以形成政策共识，并主导经济政策的执行。如果一项政策的执行获得了成功，那么它一定会反映到技术官僚与工商业资本之间的政策网络之中，强化技术官僚通过经济政策治理市场的领导地位，当然这并不是说会增加技术官僚在政策网络中的单边行动，而是增加他们建立在尊重市场基础上的权威。因此，这说明政商政策网络的维持和强化依赖于具体经济政策的执行效果，而具体经济政策的执行效果则依赖于政商政策网络形成的政策共识，⁽⁶⁸⁾而这种共识在相当程度上也依赖技术官僚对资本和市场的尊重程度。由此可见，这种政商关系是共治的。当然，尽管每个国家这一关系演变的具体路径不尽相同，政府与市场谁更主导的程度会有所差异，但随着后发展国家市场化的深入，这种共治关系由政府主导向市场主导转变的趋势是相同的。

在国家与市场的关系或国家的经济治理方式上，新加坡与中国经历了相似的发展趋势和历程，但在不同的阶段以及变化的速度和程度上存在着一定的差别，因而效果也不尽相同。新加坡和中国都是由政府主导经济体制的变革，但其发展的路径或曲折性有所不同，这表现在两国都曾面临是发展市场经济还是计划经济的选择，对此，新加坡在进行了激烈的争论和斗争后选择了市场与计划相结合的混合经济体制，⁽⁶⁹⁾而中国一度选择了计划经济，直到1980年代初才开始推进市场经济；在推进市场化进程包括国有企业的改革方面，新加坡在政府发挥重要作用的同时更加注重市场原则，而中国起初更注重政府的干预作用，当然，中国近年来力图向注重市场原则方向转变。

新加坡在建国后的一个时期中即20世纪60—80年代实行的是混合经济形式，这一时期政府对市场的干预程度较高，国家在领导经济发展中发挥重要作用，其主要表现是政府制定经济发展规划，大量投资基础设施，建立和发展国有企业并在较大程度上进行直接管理，制定相关经济法律并直接管控劳资关系等。可以反映这一特点的是它的法定局的作用，这是一种半政府性半企业性的政府机构，即一方面它是政府机构，另一方面它在特定领域的作用不完全是行政指导，而要尊重一定的市场原则，例如，成绩显著的住屋发展局就是如此。⁽⁷⁰⁾同时，这一时期的国有企业不仅在国民经济中占有重要地位，而且政府对其干预较多。

新加坡的国有企业最初是由政府控制并贯彻政府的发展战略，并且由政府相关部门来任命国有企业的管理层，这一点曾与中国相同。不同的是新加坡的国有企业一开始就要在相当程度上遵循市场原则，要进行经济核算，政府一开始就采取控股的方式对国有企业进行管理⁽⁷¹⁾。当时新加坡国内外也不断有人批评说国有企业有政府的支持，干扰市场的平等竞争。然而这正反映了当时其混合经济体制的特征。实际上，对于新加坡这样一个后发展的国家来说，要使企业或特定领域的生产保持一定的规模竞争力，没有政府的扶持是不可能的。当然这种支持主要应该是用于弥补市场的缺陷，而不应是由政府替代企业的功能。

自1985年后，新加坡对国有企业进行了改革：一是逐步将一些经营不好的国有企业剥离出去，逐步卖掉或减少政府在这些企业中的股份，这就缩小了国有企业的比重。但同时通过控股和参股的方式发展和扩大了一些优质的国有企业，使按照市场原则运营的经济效益好的国有企业得以壮大。国有企业的民营化实际上是引入了更多的市场竞争机制，迫使国有企业提高经济效益，从而达到改进经济体制的运行机制和提高国有资本运行效率的目的。⁽⁷²⁾二是对国有企业进行重组并对其运行机制进行了改革，这主要表现在成立淡马锡企业控股集团，并建立起一整套相应的运行机制。其基本内容是：淡马锡控股公司是专门的国有企业控股公司而不是企业，它按照市场经营原则代表政府对各重要的国有公司进行控股，但不参与具体的经营；由政府官员和政府聘任的经济专家和企业家组成淡马锡控股公司董事会，决定公司的经营方针并负责对被控股的公司进行监管。进而，淡马锡公司董事会也不能直接干预被控股的所有国有企业的实际运作，这些被控股的国有企业有自己的董事会，它们聘任本公司的主要由职业经理人组成的经营团队进行管理。⁽⁷³⁾简言之，无论是在人事管理上还是在经营方式上，市场机制成为新加坡国有企业的主要运行机制。

自21世纪初以来，新加坡已经成为一个高度市场化的国家，经济自由化程度名列世界前茅，⁽⁷⁴⁾政府主要负责维护市场规则，弥补市场的不足。我们知道，绝对的政府主导和绝对的市场主导都是不可取的，无论是从西方国家还是后发展国家的经验来看，要培育起成熟有效的市场，都要处理好政府与企业、政府与市场这三者之间的两对矛盾关系。处理好这种矛盾关系的基本原则就是根据自己的发展水平和国情来配置政府和企业的权力结构，从而合理地配置市场要素。新加坡与多数后发展国家一样，建国之初国家在经济发展中起主导作用，因而其经济治理方式的改革，尤其是国有企业的改革，是沿着增加市场因素和弱化政府干预这一方向进行的，并且在这一过程中恰当地处理了政府与市场之间的关系，这是其改革和发展成功的最主要的原因。同时我们也应看到，新加坡的国有企业一直在国家的经济发展中起着重要的作用，占有很大比重，这在经济发达国家和经济高度市场化的后发展国家中绝无仅有，这说明，只要建立起有效的运行机制，尤其是确立起尊重市场的原则，国有企业是能够在市场中高效运作的。

从很多后发展国家的经历来看，改革国家的经济治理方式，尤其是推动国有企业的市场化改革并不容易，因为这不仅是一个经济体制问题，而且还是一个政治、意识形态和法律制度的问题。政府不过度地干预市场，不过度地干预国有企业的经营，也不再任命国有企业的经营者，包括政府官员个人不再利用手中的权力从企业获取利益或安插人员等，要做到这些，首先是要在意识形态上认可市场原则，不要认为国有企业就一定要由政府直接管理。其次，要有法律的保障，这在改革的初期主要是是否有法可依的问题，即国家是否能够在政府规章和尤其是法律上规定国有企业改革的市场化方向，继而就是执法是否严格的问题，即是否可以使这些规则得到切实的执行。因为有大量的与国有企业相关的既得利益者会抵制这一改革，他们不但有很大的势力，而且他们会把自己的利益与意识形态联系在一起，使这一改革步履维艰。因此，新加坡经济治理方式的改革尤其是国有企业改革的成功，不但在于它有明确的市场导向，而且在于它在政治上和意识形态上消除了传统思维方式的干扰，⁽⁷⁵⁾在于它建立起了一个法治严明和政治透明度较高的体制。

中国经济治理方式的变迁大体可以分为两个阶段，第一个阶段是在1949年后前30年时间里逐步实行了以计划经济为主的管理模式，政府管理所有的企业，在企业制度上完全是公有制的国有企业或集体所有制企业。第二个阶段是自1978年改革开放后逐步改变了国家的经济治理方式，建立起社会主义市场经济体制，⁽⁷⁶⁾其中包括由浅入深地对国有企业进行了6次重要的改革，从实行绩效考核、承包制、“抓大放小”、股份制到现今的混合所有制改革等，⁽⁷⁷⁾逐步建立和完善适应市场经济的现代企业制度。

与新加坡在市场化和国有企业领域的改革相比，我国的改革不仅起步较晚，而且改革的速度和深度都有一定的差距。尽管我国的市场化是在逐步推进的，但作为市场主体的国有企业的改革则落后于市场化进程。1990年代中期开始进行国有企业的股份制改革，但是那次改革主要是进行了一些外在形式的改革，即一方面剥离了企业中非企业功能的组织，改变了“企业办社会”的形式，另一方面把一些小的经济效益不好的国有企业“关停并转”，取得了一定的成效。但并没有使主要的国有企业真正地按照市场原则实行股份制，仍然是政府在管理国有企业，没有建立起现代企业制度。甚至此后还有一段时间政府又重新扩大了对国有企业的支持和干预，使民营企业一度又被重新置于从属地位，没有建设起充分公平竞争的市场环境，这才有了2014年开始的国有企业的混合所有制改革。同样的改革在20年后再次起动，而且这一改革可能还需要相当长的时间，因此，与新加坡相比，显然这一改革进程要慢得多，也较为曲折。

1990年代中期开始推行的国有企业的股份制改革没有达到目标和今天重启混合所有制改革进展缓慢的直接原因是，我国没有培育起企业运作的完善的市场规则和市场主体，没有建立起相应的法治环境，而之所以没有做到这一点的根本性原因则是政治上的。这表现在两个层面上：一是在意识形态上我们是否接受国有企业的深度的市场化，二是是否能够形成足够的压力迫使相关的既得利益集团愿意出让这一部分既得利益，尤其是要协调好各方利益，既要实现企业的转型，也要帮助企业员工完成转型。这两个问题经常交织在一起，以政治的和经济的方式表现出来，例如，在我们改革的过程中，政治上“姓资姓社”的问题在不同时期和不同层面上长期存在，直接或潜在的影响着我们的决策；在经济上，1990年代后期，部分政府官员和所有国有企业都提出了国有企业面临发展环境不公平的问题，国有企业的历史负担很重，因而要求并实际上得到了国家政策的倾斜，从而阻碍了国有企业改革的深化。这表现在尽管我们实行了国有企业的股份制，在正式的制度上规定了国有企业与民营企业享有同等的地位，但长期以来直至在今天的政治生态下，民营企业显然不能与国有企业享有同等的经济和政治权利。⁽⁷⁸⁾现在政府对市场和企业尤其是国有企业的干预和支持很多，从人事管理、资源配置到市场竞争，都还管得很多，市场运行在实际上都还不够公平和自由，还没有完全做到“政府的归政府，市场的归市场”。⁽⁷⁹⁾

应该说，改革开放以来我国社会主义市场经济的改革取得了相当大的成绩，也是基本稳妥的，与中国的经济与社会发展有很大的适应性，长时期内保证了经济的较快发展，但是这并不意味着我们的改革和治理方式是完美的，实际上它还存在着一定的缺陷，存在着可以改得更好而没有改好的诸多问题。尤其是在今天，由于以往改革的力度和深度不够，积累了不少隐患，阻碍深化改革的利益集团在新的环境中更加根深蒂固了。从根本上来说就是没有建立起完善的现代企业制度和规范的市场环境，而这是我们进一步发展所无法逾越的一个阶段。近年来经济产能过剩，环境污染严重，转型升级缓慢，这些都是因为我们没有在更大程度上改革我们的经济治理方式、没有建立起有效的市场规则和对粗放式的经济发展模式的依赖，这使经济结构的转型升级没有足够的资源和动力支持。阻碍治理方式改革的力量主要是一些国有企业的管理者⁽⁸⁰⁾和一部分靠权力发展起来的官商，他们不愿意失去自己的特权地位；甚至一些已经习惯了国有企业的生活和工作方式的国企职工也不愿意改变自己的生存状态，他们有的已经几代人处于这种生存环境之中，有严重的“路径依赖”；传统的意识形态使一些人认为只有国有所有制是社会主义的基础，不承认社会主义有多种形态；一些政府官员不愿意放弃干预市场的特权；而长期的对GDP的过度追求以及把其与政绩挂钩已经形成了一种“速度依赖症”，这些曾经并且正在阻碍着我们的市场化改革。

从新加坡的发展来看中国的市场化改革或国家的经济治理方式，中国需要进一步的深化市场化改革，并且应有更大程度的政府自身的改革，以适应经济和社会的多元发展。当然，我国的历史负担重，已经形成了严重的路径依赖，改革要比较新加坡困难得多，但无论如何这不能成为不进行改革的理由，因为不改革就会使我们已经取得的改革成果也丧失掉。