三、强国家与大政府：政府干预社会的不同方式

我们可以从国内学者关于国家体制与国家能力关系的不同观点来进入这个问题。王绍光和胡鞍钢1993年出版的《中国国家能力报告》深入地分析了政府的央地关系与国家能力问题，指出从1980年代初以来，中国出现了“地方割据”的现象，这阻碍了统一市场的形成，也使国家能力受到极大的削弱，出现了“弱中央、强地方”的现象，因而要重新调整中央与地方的关系，加强中央政府的权力。⁽²⁴⁾然而李强则认为中国出现的国家能力下降主要不是因为地方的分权而是因为国家权力过大造成的结构性问题。他指出，改革前中国的政治结构是全能主义的，国家通过意识形态、组织结构以及有效的干部队伍实现了对社会生活的全面渗透与组织。构成这种权力结构的制度基础是“单位”制，其特点之一是以行政区划将社会分割为互不沟通的部分，每一个单位或行政组织尽管在理论上是国家制度的组成部分，但实际上却是一个在相当程度上自给自足的团体，人、财、物首先是单位或行政组织的私产，然后才在抽象意义上是整个国家的公产。改革开放前，从基层单位到中央的层层组织都担负着提供公共产品与私人产品的双重职能，而提供公共产品是主要的导向和任务；改革开放以后，市场经济的发展以及利益主体多元化的出现，各级单位和组织提供私人产品、追求经济收益的倾向逐步占到主导地位，而提供公共产品的意愿逐渐降到次要地位。这就促使单位以及地方政府经常动用公共权力来维护和发展本部门及本地区的利益。当本单位本地区的利益与上级的更宏观的利益或政策相冲突时，就可能出现不执行或敷衍上级政策的情况。⁽²⁵⁾这就削弱了上级直至中央的统一权力。

由此，不仅中央政府的权力被削弱了，而且地方政府的权威也同样被削弱了，并没有出现“强地方”的状况。也就是说，如果改革开放后由单位制的作用导致中央政府对各省区的控制能力有所下降的话，那么，省对市、市对县、县对乡的控制能力也受单位制的影响而有所下降。这就表明，如果说中国目前存在着某种权威危机的话，这个危机并不仅是中央权威的危机，而是从中央到地方的公共权威的整体性危机。尤其是这不是哪一级政府权力过小的危机，而是权力配置不当的危机，或者说是仍然需要对以单位制为基础的全能主义政府进行改革的问题，即有些权力需要通过改革或提高运用权力的能力来加强，有些则需要弱化或取消，有收有放，放大于收。

这就有一个既要保证政府应有的权力不被削弱，又要改变或弱化其全能主义的组织结构和权力结构的问题。实际上，集权政府或中央集权与强政府有很大的差异。一般来说，集权政府是建立在自然经济、计划经济或有限的市场经济基础之上的，这时需要政府使用强制性权力来管理经济和社会，所以，在通常情况下，集权政府也是一个强政府。⁽²⁶⁾但是，随着经济市场化和社会多元化的发展，或者说在一个转型社会中，集权政府强制性的社会管理方式越来越不能适应转型需要了。这时，集权政府需要改变或弱化自己的全能主义管理方式，也就是从管理型政府向服务型政府转变，以建立责任型政府。这就有可能实现从集权型政府向强政府的转变。

那么，什么是适应转型社会或市场经济的强政府呢？从现实来看，这样的政府既可以主导经济和社会的现代化进程，维持政治稳定，有较高的合法性权威，又不是一个大政府，无论是组织规模还是权力结构都比较小，做到“大道至简，有权不可任性”，⁽²⁷⁾只在现代法律规定的范围内行使自己的权力。这方面新加坡是较为理想的例子，它是强国家，⁽²⁸⁾但其执政党和政府的机构都很简单。对中国来说，建立这种强政府的基本要求就是要强化政府作为公共产品提供者的权威和能力，具体来说，就是加强宏观调控、合理收税、规范市场、制定政策、促进产业升级的能力，也即政府做好自己应该做的事情。⁽²⁹⁾另一方面，就是要逐步弱化和剥离政府具体管理经济活动和社会生活的职能，由管理向服务转变，只有如此，才能在转型过程中使政府的公共权威得到有效的支撑。

政府与社会的关系是衡量大政府还是强政府的一个重要的标准，也是国家治理方式的重要组成部分。从总体上来看，政府与社会是一对矛盾统一体，既相互依存又相互对立，依存表现在社会和市场是政府的基础，是政府权威的来源，没有社会的授权，政府的权威就无从谈起；反之，社会需要政府保障社会和市场的秩序，唯此，社会的权利才能够实现。矛盾则表现在政府和社会都有可能过度地使用自己的权力或权利，或者是社会不服从政府的权威，由此发生社会和政治的无序；或者是政府过度使用手中的权力，压抑社会和公民的活力，从而抑制社会、经济和政治的发展。埃文斯指出，国家运转的效率依赖于自身嵌入社会的程度，而不是与社会对立的程度，即借助一定的制度包括社会组织来组织社会，特别是将中产阶级组织到发展的轨道上来，并且依靠发展的绩效来巩固和强化国家对社会的组织。⁽³⁰⁾当然，国家具有自主性，它有超越所有社会组织的属性和能力，国家的自主性在很大程度上也取决于它对社会的嵌入性，在民主化国家和民主国家中尤其如此，否则国家难以获得有效的支持或合法性，其政策难以贯彻。⁽³¹⁾因此，自主性和嵌入性的结合赋予国家一种特殊的权力行使方式，这就是国家只有通过一定的社会组织才能有效地行使权力，而非对社会直接行使权力。

对于所有国家来说，政府如何合理地使用自己的权力或处理好与社会的关系，既是一个基本的治理问题，又是一个动态的平衡问题，即随着社会经济和政治的发展，政府与社会的关系也要不断地变化，否则，即使是原来合理的关系也会变得不再合理。具体来说，政府的权力及政府的大小有一个“度”的问题，它主要不是在政府是不是权威作为的这个“质性”基点上确认的，因为任何一个政府都应有权威；而是在政府的规模与职能总量上是不是与社会和市场的规模与职能总和相适应的“量性”的角度来判断的，太大或太小都不适宜。政府的权威或规模大于社会和市场发展的需要，就应该限制政府的规模和减少职能；政府的权威或规模小于社会和市场的需要，政府的权力或规模就应该适当扩大。⁽³²⁾换言之，政府对于社会的干预是必要但有限度的，既要将政府包办一切、干扰治理各方发挥自主有效性的权力约束起来，又要保证政府权力在合理的区间内进行积极而有效的运作；既要保证政府权力不能随意而为，又要保证政府权力适时而为。在此基础上确定的政府—市场—社会各归其位的治理原则才是现代国家治理的原则。在这一原则主导下，社会不仅可以合理合法地规范并限制政府的作用，可以限制政府随意侵入社会自治领域，而且政府也可以在法律的支持下更有效地运用自己的权力，使政府以更高的治理绩效去解决好国家的治理方式和政策制定的问题。一个在合理的行动范围内“起舞”并重视效率的政府，才能真正发挥政府的作用。⁽³³⁾因此，掌握好这个限度是正确处理政府与社会关系的关键所在。

一般来说，随着市场化的推进和市民社会的发展，政府与社会的关系也要有所改变，因为静态的国家与社会的关系不可能在不同的时间、地点和环境中都产生同样的效力。近几十年来，大多数后发展国家都有一个政府的作用从大到小的转变过程，尽管在大小的程度上存在着很大的差异。在这一变革中，既要在微观上给政府留有足够的自由裁量权，保证政府有足够的权力来规范市场和社会的运作，又要限制政府不能过度地使用手中的权力，避免压抑市场和社会的活力。近年来这个问题由于福山新著的出版而引起了讨论。福山指出，一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素，政府效率是重要的，不能仅仅强调民主的多元性。福山通过分析各国政治和经济发展的状况，提出在后发展国家的发展过程中，过于强调民主的多元性而忽视了政府权力，不利于经济和社会的发展。⁽³⁴⁾实际上，绝对意义上的权力制衡是不存在的，它只是人们对权力制约的一种理想，即使是在西方多元体制中，权力制衡也不能过于严厉，因为权力制衡与效率经常表现出矛盾的一面，过度的权力制衡会损害政府效率。由此看来，要想保证政府运作的效率，就要使政府保有一定的独立权力。

新加坡与中国的发展和国家治理有着基本的相似性。尽管两国疆域的大小和人口的多少相差很大，但从比较政治的角度来看，这主要是一种量性而不是质性的差别，两者之间仍具有很大的可比性。在国家治理方面，量性的差异主要是指政治共同体的规模和治理方式的相似性程度之间的差异；质性的差异主要是指政治体制的结构以及与此相关的治理方式的差异，例如民主与集权之间的差异。对于前者来说，政治或权力输出和输入的过程及其相关干预因素只有数量多少而没有性质不同的差别；对于后者来说，政府权力运作虽然没有大小的区别，但干预权力运作的相关变量的差异很大，因而会使其权力运作的方式有很大的差异。

从政府与社会的关系尤其是政府的权力及规模的情况来看，新加坡与中国的异同表现在：两国都是强政府的治理模式，即政府的权力较大，在社会经济中发挥着重要作用；不同之处是程度上的，即新加坡的政府管得较少，给社会留下了更大的活动空间，人们的社会生活更多的是靠法律来规范和保障，由社会自治组织来管理，而中国政府相对来说管得更多，负担也较大。我们可以政府的规模为例来比较新加坡与中国的情况。新加坡是一个城市国家，永久居民为520多万，数据显示，在规模与其相当的中国城市中，政府的规模比新加坡大得多，这主要表现在中国省会城市政府的机构和层级比新加坡多而复杂。从新加坡来看，它只有中央政府，没有地方政府，是一级政府。其中内阁各部16个，法定机构65个，这其中还有近20个相当于中国的行业协会。⁽³⁵⁾以与新加坡面积及人口规模相当的中国省会城市和计划单列市为例，我国是市区街道三级政府，即不但有市一级直属的政府分支机构——局、委、办，而且还有区一级政府的分支机构——局、委、办，以及街道。而且机构设置也很多，市一级的政府机构平均约有60个左右，⁽³⁶⁾区一级的政府机构平均约45个，⁽³⁷⁾加上每个省会城市平均8个区，这样一来，中国省会城市的政府机构比新加坡要多5倍以上⁽³⁸⁾。由此看来，虽然两国都是强政府模式，但新加坡的政府规模小而中国的政府规模大。可以说，设置一个政府分支机构就要分得一份权力，权力过小它就会去争取权力；同时这也会导致政府机构的功能和权力重叠，降低政府效率。“过大的政府权力会过多地干预市场，这是阻碍改革的重要因素。”⁽³⁹⁾当然，由于中国与新加坡的经济发展水平及市场化程度和社会组织的发展还有一定的差异，所以政府还在承担着较多的职能。

从国家治理的角度来看，政府效率的高低与权力的适用范围有很大的关系。国家疆域的大小可能会使政府的治理机制和治理过程产生很大的差异，这时采取什么样的治理方式包括制度模式就很重要。从两国的情况来看，新加坡由于疆域小，政府的层级和机构少，政治输出和输入更易直接而通畅，因此政府治理相对简单。而中国政府的治理则因疆域大，各地差异大，政府的层级多和机构多，使政治输出和输入过程呈现出间接性和多样性，容易发生扭曲，因而政府治理要复杂得多。尤其是我国还人为地增加了地方政府的机构和层级，使干扰权力传输的过程更为复杂。这就提出了一个问题，即我们是否可以把庞大而复杂或差异化的治理体系简单化？通过减少政府的权力，尤其是使政府的权力传输更加直接而不易扭曲，政府是否可以因地制宜地制定相关政策，从而提高我们的治理水平？

从新加坡的情况来看，由于地域较小和各地发展的相对平衡，中央政府的意志、政策、制度和监督都由中央政府本身按照同一原则进行建设和贯彻，⁽⁴⁰⁾可以很快直接贯彻到全国的每一个地方，不会出现扭曲，不会出现因各地的情况差异所导致的政策和制度不适应的问题，也不会出现因各地的政府领导人的水平差异而导致贯彻走样的情况。换言之，由于只有一级政府和全国的同质性很高，因而不存在中央与地方之间的矛盾，中央政府可以直接领导各地的治理过程。⁽⁴¹⁾当然，这不是说政府管得多，恰恰相反，法律严格限制了政府的权力，政府只能在有限的范围内干预社会和市场的运作。在这种情况下，政府的治理方式越是现代化，国家领导人的治理能力越强，提高治理效率的可能性就越大。因此，政府机构简单、政府权力的边界明确而适当，和领导力强，是新加坡国家治理效率较高的三个基本原因。

制约中国政治输入和输出问题的重要因素之一是各地的多元化程度高，政府的层级和机构多，而政府又管得过多，同时还由于法律界限不明确导致政府各机构都有扩张自己权力的冲动，从而过度地使用自己的权力，与社会和市场争夺权利。进一步来说，这种庞大而单一体制下的统一的治理方式，在市场和社会日益多元化的今天通常会产生一种悖论式的治理结果：一方面，中央政府越是要通过集中权力来实现自己的意志，实行统一的治理，其决策就越可能偏离某些地方尤其是基层的实际状况，从而削弱其治理的有效性。例如近10年来中央政府对楼市的调控就是如此，统一的调控政策在一定程度上是有效的，但随着各地方的发展越来越不平衡，其调控效果也越来越有限，一些地方政府拼命卖地盖楼，致使住宅大量过剩，而另一些地方则供不应求，导致房价居高不下，最终没有因各地情况的差异而保证楼市的健康发展。另一方面，如果中央政府通过向地方政府放权来适应基层的实际状况，那么在现时缺乏相关体制保证的情况下，地方政府偏离中央政府意志的可能性就越大，宏观治理的有效性就可能更差：同样在楼市调控中，中央政府在2013年把抑制价格上涨的权力部分地放给了地方政府，但在土地财政和GDP导向的压力下，地方政府有意推高土地价格，以致2013年的全国房价发生了暴发式的增长，在一些地方产生了严重的泡沫，调控目标完全被抛在一边。⁽⁴²⁾因此，中国的国家治理始终在集权与分权、死寂呆板与鲜活而失控之间纠结，各种治理问题循环往复地出现。实际上，地方政府之所以不得不依靠土地财政并推高房价，根本问题还是中央过于集权，把大量税收拿到自己手中，又让地方承担着较多的建设任务；⁽⁴³⁾同时中央又把GDP作为统一的考核指标，把官员的监督权和任免权拿在自己手中，使地方官员缺乏对地方的责任或不太顾及地方的监督和本地民众的诉求。

实际上，疆域广大而人口众多对治理也有有利的一面，这表现在它可以产生规模效益。从经济学上来讲，在既定的技术水平条件下，生产规模越大，投入增加的比例会越少于产出增加的比例，单位产品的平均成本会随产量的增加而降低，从而带来规模收益。我国已经在诸多方面利用了这一优势，例如铁路、公路、汽车业、航空业及大多数产品都能享有广大的市场就是重要的例证。这一原理在政治学和国家治理方面也有一定的适用性：在与各地的情况有着基本一致性和适应性的情况下，中央政府只要在政策制定或制度创制方面做出统一的规定就可以在所有地方实行，从而减少了政策制定和制度创制的成本。

对我国来说，如何利用好政府治理的规模效从而减少它与多元化的地方结构不适应的程度，是提高政府治理水平的重要内容。从现阶段看，就是要在保持宏观治理稳定或保持中央适当集权的情况下，减少和调整不利于调动地方、市场和社会积极性的那些制度和政策，这主要表现在政府要减少对经济和社会的微观干预，政府只做它应该做的事情，集中应该集中的权力，下放应该下放的权力，明确划分中央与地方的关系。现在的基本问题是中央政府集中的权力过多，而下放权力的过程较为缓慢，效果也不明显，没有调动起地方的积极性。这是我国为什么要在一定程度上下放政府治理权力的一个重要原因，当然，下放权力的制度保证就是要建立责任型政府。责任型政府的核心是建立合理的责、权、利一致的治理机制，有放有收来建立起合理的央地关系及其相关制度，增加体制的活力，调动地方和民众的积极性，否则改革缺乏足够的动力。⁽⁴⁴⁾从新加坡的情况来看，它相当我们一个省会城市所管辖的范围，在这样一个范围内，政治输出和输入都非常直接，政府的治理容易见效。