二、农村土地承包制度的法律规范

我国农村土地承包的相关法律制度主要体现在《宪法》《民法通则》《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《确定土地所有权与使用权的若干规定》等法律、行政法规及其他规范性文件中。同时，最高人民法院、国土资源部及其他部委的司法解释、部门规章和文件中也涉及农村土地承包制度。

（一）关于农村土地所有权

我国现行法律对农村土地所有权规定主要体现在以下几方面：

1.农村土地所有的形式

《宪法》第六条第一款规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”《土地管理法》第二条第一款中又进一步明确，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地的所有制形式是土地所有权存在的法律基础。由此可见，我国的土地所有权形式有两种，即国家所有和集体所有。

《宪法》第十条第二款，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条第二款，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。《物权法》第五十九条第一款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”

2.农村土地所有权主体

《物权法》第六十条规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《民法通则》第七十四条第二款规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织成员或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

法律明确规定农民集体对土地享有所有权，同时，又分别规定了行使农村集体土地所有权的三种不同情况：一是农民集体所有的土地是属于村农民集体所有的，这主要是指原生产大队所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权，进行经营、管理。二是农民集体所有的土地，分别属于村内两个以上农民集体所有的，即在一个村范围内存在两个或两个以上农村集体经济组织，这主要是指原生产队所有的土地，则由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，进行经营、管理。三是属于乡（镇）农民集体所有的土地，这主要是指乡（镇）兴办企业所占用的土地，或者原就属于公社所有的土地，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权，进行经营、管理。

3.农村土地所有权的确认

《土地管理法》第十一条第一款规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《土地管理法实施条例》第四条第一款规定“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”

2001年，《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》对集体土地所有权登记发证工作规定如下：（一）凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是，采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。（二）能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。（三）不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。土地所有权主体以“××村（组、乡）农民集体”表示。

按照法律规定，农民集体所有的土地，除了被依法征收或者征用而成为国有土地外，其所有权是不能发生改变的。

（二）关于农村土地承包经营权

土地使用权，是指单位或者个人依法或依约定，对国有土地或集体土地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。我国《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律规范都对土地使用权制度进行了规定。《土地管理法》第九条规定，“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”

农村土地使用权是指农民集体土地的使用人依法利用土地并取得收益的权利，可分为农村土地承包经营权、宅基地使用权和建设用地使用权。

《民法通则》第八十条第二款规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。《农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第二条规定，“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”由此可见，农用土地使用权是通过实行农村土地承包经营制度来实现的，按照方式不同可分为家庭承包和其他方式承包。

1.农村土地承包的发包方。《农村土地承包法》第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。也就是说，农村土地承包的发包方是农村土地所有权的行使者或其代表。

2.农村土地承包的承包方。《土地管理法》第十四条第一款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。第十五条规定，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农村土地的承包方既可以是本集体经济组织的成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。

在《农村土地承包法》中按照承包方式的不同，可将农村土地承包分为家庭承包和其他方式承包。该法第三条规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”其中家庭承包的承包方只能是“本集体经济组织的农户”，而其他承包方式的承包方可以是本集体经济组织的农户，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。

同时，法律中也规定了对本集体经济组织以外的单位或者个人承包农村土地的限制性条款，明确了承包的程序，以及本集体经济组织成员在农村土地承包中的优先权。《土地管理法》第十五条第二款规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《农村土地承包法》第四十七条规定，“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”

3.农村土地承包经营权的取得及确认。《农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《物权法》第一百二十七条规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。也就是说，农村土地承包经营权是由签订承包合同而取得，经登记后确认。

4.农村土地承包的期限。《物权法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》中分别作了规定。按照承包方的不同，《土地管理法》第十四条、第十五条规定：本集体经济组织成员承包经营的，“土地承包经营期限为三十年”；本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，“土地承包经营的期限由承包合同约定。”按照承包方式的不同，《农村土地承包法》第二十条、第四十五条规定：家庭承包的，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”，“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。”《物权法》第一百二十六条规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”

5.农村土地承包经营权的流转。《农村土地承包法》第十条规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”这表明，国家允许农村土地承包经营权的流转。针对家庭承包和其他方式承包农村土地的经营权流转，《物权法》和《农村土地承包法》中都作了明确规定。《农村土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”具体来讲，以互换、转让的方式流转土地承包经营权的，承包的双方发生了实质变化，新的承包方须与发包方重新签订承包合同；以转包、出租的方式流转土地承包经营权的，发包方与承包方的承包关系不变。同时，该法还规定了农村土地承包经营权流转的原则、费用及书面合同等内容。《物权法》第一百二十八条规定，“流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”

关于其他方式土地承包经营权流转，《农村土地承包法》第四十九条规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

6.农村承包土地的调整。《物权法》和《农村土地承包法》明确规定，“承包期内发包人不得调整承包地。”同时，又提出了调整土地的特殊情形及程序方面的限制。《农村土地承包法》第二十七条第二款规定，“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”

7.农村土地承包经营纠纷的解决。《农村土地承包法》规定，“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”农村土地承包经营纠纷可以通过四种方式解决：协商、调解、仲裁和诉讼。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》详细规定了土地承包经营纠纷调解仲裁的原则、渠道、程序，确立了调解仲裁的法律效力。

此外，关于农村土地承包中发包方和承包方的权利和义务；承包的原则和程序；承包期限和承包合同；土地承包经营权的保护；土地承包经营权的流转；争议的解决和法律责任等问题，《农村土地承包法》中都作出了明确规定。

关于农村宅基地使用权和建设用地使用权，在相关法律法规中也都有具体规定。

（三）关于农用地的用途管制制度

土地用途管制制度指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。《土地管理法》第四条第一款规定，“国家实行土地用途管制制度。”第四条第二款规定，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”由此可见，实行用途管制，追求的是土地资源的合理利用，体现在我国农村土地上，则表现为对农用地的保护，尤其是对耕地的特殊保护。

1.土地的分类管理。《土地管理法》第四条将土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地，并明确了范围：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

2.对农用地转为建设用地的管制。《物权法》第四十三条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。”《土地管理法》第二十二条第一款规定，“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”并规定了各级政府的审批权限。该法第六十条至六十二条，还分别规定了兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设、村民住宅用地，涉及占用农用地的，应办理审批手续。

3.对耕地的特殊保护。《土地管理法》明确“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”《物权法》提出“国家对耕地实行特殊保护”。《土地管理法》第四章“耕地保护”专门规定对耕地的特殊保护制度，阐明“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第一，耕地的占补平衡。《土地管理法》第三十一条第二款，“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”第二，基本农田保护制度。《土地管理法》第三十四条明确“国家实行基本农田保护制度”，规定了应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区进行严格管理的五种耕地类型，要求“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。”第三十六条第三款规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”第四十五条还规定国家建设占用基本农田的特殊审批，即征收基本农田，需由国务院批准。第三，对不合理占用耕地行为的管制。《土地管理法》第三十六条第一款、第二款规定，“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”这些条款既规定了节约和合理利用土地的基本原则，又规定了禁止占用和破坏耕地的具体行为。第四，对闲置、抛荒等浪费耕地行为的管制。《土地管理法》第三十七条针对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的时间不同而分别作了规定：一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原集体或个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。针对承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的行为，法律中也有规定“原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”

（四）关于农地征收制度

我国《宪法》第十条第二款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征地是土地征收和土地征用的统称，根据《宪法》对这两个概念的界定：土地征收，既改变土地所有权关系，又改变土地使用权关系，对象只能是集体土地；土地征用，不改变土地所有关系，只改变土地使用权关系，对象既可以是集体土地，又可以是国有土地。因为土地征用一般只有在紧急状态下才会发生，所以这里的农村征地制度主要是指农村土地的征收。

农地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依法通过强制购买的方式，给予被征收者补偿之后，将农村集体所有的土地转变为国有土地的行为。

1.农地征收的目的和征收主体

《宪法》、《物权法》和《土地管理法》中都明确规定了“国家为了公共利益的需要”可以征收土地，即土地征收的目的是为了公共利益，征收的主体是国家。但是，我国现行法律中并没有对公共利益的概念和范围进行明确界定，导致宪法和法律中“公共利益”的相关条款无法得到准确的执行，特别是在农地征收中，以公共利益为目的的征地原则并没有真正对发挥其应有的制约作用。同时，由于国家是一个宏观的概念，代表国家行使农地征收权利的是各级人民政府和土地行政管理部门。

2.农地征收的程序

目前，我国关于农地征收程序的法律规定主要集中在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，主要可分为以下几个阶段：

（1）用地的申请。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”由此可见，进行建设的单位和个人，涉及农用地转为建设用地的，要办理转用审批手续，经国家征收后，才能使用。

（2）征地用途的告知。2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民：对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”虽然我国现行法律中并没有关于在征地审批前保护被征收人知情权的规定，但是目前，征地用途的告知已成为征地审批的前置条件。

（3）农地征收的审批。根据《土地管理法》第四十五条规定，征收土地只能由国务院或由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。其中，需由国务院批准的征收的土地包括：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的。法律还规定，征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批，同时办理征地审批手续，超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。

（4）农地征收的公告和组织实施。《土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《土地管理法实施条例》中又作了详细规定，如公告和组织实施的主体是被征用土地所在地的市、县人民政府；公告的地点应在被征用土地所在地的乡（镇）、村；公告的内容应包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。此外，国土资源部还专门颁布了《征用土地公告办法》，对农地征收公告行为进行进一步规范。

3.农地征收的补偿

《宪法》中仅对依照法律规定对征收土地要给予补偿作出了原则性规定。目前，关于农地征收补偿的具体法律规定主要集中在《物权法》《农业法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》和地方性法规中。

（1）农地征收补偿的范围。我国现行法律对农地征收补偿划定了具体的范围。《物权法》第四十二条规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。”

（2）确定农地征收补偿标准的依据。《土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。也就是说，征地的补偿标准和补偿数额依据的是被征收土地原来的用途，而不是土地的价格，原来是耕地的按耕地的标准补偿，是林地的按林地标准补偿，是草地的按草地标准补偿，而没有体现土地的潜在收益和利用价值。

（3）农地征收补偿的标准。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六倍至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每个人的标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四倍至六倍，但是每公顷最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照前面的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

但是，这种按照原产值的倍数确定的征地补偿标准，很难满足“被征地者生活水平不降低”的要求。有些发达地区已经超过《土地管理法》的规定，实行更科学的征地补偿标准，如北京市2004年发布的《建设征地补偿安置办法》明确规定，征地补偿费最低保护标准由政府以乡镇为单位结合被征地农村村民的生活水平、农业产值、土地区位以及人员安置费用等综合因素确定，并根据社会、经济发展水平适时调整。征地补偿安置协议由征地双方协商签订。

针对农地征收补偿普遍较低的问题，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出，依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，各级人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法律上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入给予补贴。2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确了补偿的原则，提出要“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。

（4）农地征收补偿和安置方案的公告和实施。根据《土地管理法实施条例》规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

（5）农地征地补偿费的使用和分配。《土地管理法实施条例》明确了农地征收补偿费的归属，其中“土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”关于安置补偿费的归属则根据情况而定，但要求“必须专款专用，不得挪作他用”。根据被征地人员的安置情况，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《土地管理法》还规定“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”但是，法律上并未规定土地补偿费如何在农村集体经济组织与农民之间进行分配。

（6）征地补偿争议的裁决。《土地管理法实施条例》第二十五条规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”针对农地征收过程中因征地补偿问题存在争议和纠纷较多，而上位法的规定又比较原则的问题，有的地方探索性地建立起了征地补偿安置裁决制度，并在总结成熟经验的基础上，颁布了地方性法规，例如安徽省在2004年率先颁布《安徽省征地补偿争议裁决办法》。2006年国土资源部还下发了《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，要求各地采取有效措施，积极推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建设。

4.被征地农民的安置

针对被征地农民的安置问题，法律规定较为原则，例如《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《土地管理法》要求“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”但是法律对被征地农民安置的具体内容和安置形式以及安置的责任主体未作明确规定。在具体操作中，更多的是依靠国家的政策和文件来进行规范。

2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，依法征收农村集体土地，要解决好被征地农民就业、住房、社会保障。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。2005年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，被征地农民的安置途径有：农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置。