一、农村土地制度的变革与发展

新中国成立以来，伴随着国内外政治、经济形势的变化，我国农村土地制度不断发展创新，走过了一条曲折复杂的道路。从总体上来看，先后经历了四个历史时期：土地改革时期，实现了农村土地从封建地主私有制向农民私有制的转变；农业合作化时期，实行的是农民所有、集体合作经营的土地制度；人民公社化时期，实行集体所有、集体统一经营的土地制度；家庭联产承包责任制时期，在坚持土地集体所有的基础上，实行农民以家庭为单位对土地进行承包经营，实现了土地集体所有和农户承包经营相结合。从土地的农民私有私用，到农民集体所有集体经营，再到集体所有家庭经营统分结合的家庭联产承包责任制，每一次农村土地制度的变革都是通过调整农民与土地的关系，调动农民的生产积极性，进而不断推动农村生产力的发展。

（一）土地改革时期（1949～1953年）

中国共产党从成立之日，就意识到土地对中国农民的重要性，在1947年通过实施的《土地法大纲》中就提出了“耕者有其田”的政策主张。在历次国内革命战争时期，基本上延续了没收地主土地，分配给农民耕种的做法。在新中国成立之初，约有1.2亿农村人口的老解放区已经完成了土地改革。但在广大的新解放区，约有2.64亿农业人口还没有进行土地改革，封建剥削土地制度依然占主导地位，占农村人口不到10%的地主和富农阶层占有70%～80%的土地，而占农村人口90%的贫农、雇农、中农阶层只占有不到30%的土地。在这些新解放区完成土地改革，既是中国新民主主义革命的一项重要任务，也是促进农业发展，进而实现国民经济的根本好转和有计划进行经济建设的必要条件。

1949年12月，中共中央政治局专门召开会议讨论新解放区的农村土地改革问题。1950年6月6日，中共中央举行七届三中全会，审议了《土地改革法》等相关文件，成立了土改委员会。1950年6月14日，在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议上，刘少奇同志作了《关于土地改革问题的报告》，就土地改革的重大意义，《土地改革法》的起草经过和政策依据，以及在土地改革中应该注意的事项等作了简要说明。1950年6月28日，中央人民政府委员会召开第八次全体会议，会上讨论通过了《土地改革法》，确定了土地改革的基本目的：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。此后，又先后颁布了《关于划分农村阶级成份的决议》《城市郊区土地改革条例》《新区农村债务纠纷处理办法》等文件，推动土地改革。

经过3年时间，到1953年，全国除一些少数民族地区外，基本完成了土地改革任务。一是在全国范围内实现了“耕者有其田”。通过土地改革，新解放区内约占全国农业人口总数60%～70%的无地或少地的农民，无偿地获得了约7亿亩土地和大量的农具、耕畜、房屋等生产资料。我国农村的生产关系发生了根本变革，存在长达二千多年之久的封建剥削的地主土地所有制土崩瓦解，取而代之的是农民土地私有制。据调查资料显示，全国土改结束后，地主、富农、中农和贫雇农所占的人口比重分别为2.6%、5.3%、39.9%和52.2%，所占的耕地比重分别为2.2%、6.4%、44.3%和47.1%，人均占有土地分别为2.52亩、3.75亩、3.67亩和2.92亩，真正实现了“耕者有其田”。二是极大地提高了农业劳动生产率。土地改革的完成，实现了生产关系的巨大变革，这一时期的农村土地制度有以下特点：实现了土地所有权和经营权的统一，农民既是土地的所有者，又是土地的经营者；土地的产权关系清晰，允许自由流动，可以交易（买卖、出租、典当、赠与等）；国家对土地进行登记、发证、征收契税等，以实现对土地的管理。由此，长期被压抑的农业生产力得到了解放，广大农民的生产积极性空前高涨，农业生产快速恢复与发展。据统计，1952年全国主要农产品产量快速增长，其中粮食产量比1949年增长44.8%，棉花产量比1949年增长193.4%。农业总产值也大幅度提高，由1949年的326亿元增加到1952年的461亿元，增长41.4%。

通过土地改革，无地和少地的农民分得了土地及部分生产资料，但仍面临生产工具严重不足、生产资料和资金十分缺乏、一家一户生产力量薄弱、抵御自然灾害能力差、田间道路设施和大规模农田水利建设缺乏等问题，可以说这个时期的农民个体经济在本质上仍然是处于分散落后状态的小农经济，具有明显的局限性。

（二）农业合作化时期（1953～1958年）

针对土地改革后农民面临的劳动力、农机具、农田水利和田间道路不足等问题，加之我国农村长期存在的在农忙时节相互换工帮忙的习俗，早在1950年11月，中共中央就作出了关于农业生产互助合作的决定，要求在新、老解放区广泛开展农业生产互助合作。自开展农业生产互助合作后，参加各类农业生产互助的农户比例逐年增加，按照时间顺序，出现互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社等农业合作化的主要实现形式。

1.农村互助组（1951～1953年）

1951年年底，中共中央下发了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》（以下简称《决议（草案）》），要求各地方引导农民主要是以参加互助组形式进行农业生产的互助合作。《决议（草案）》提出农业生产互助合作运动的三种主要形式：第一种形式是简单的劳动互助，这是最初级的，主要是临时性的，季节性的；第二种形式是长年的互助组，是比第一种形式较高的形式；第三种形式是以土地入股为特点的农业生产合作社，这是农业互助运动的高级形式，也称初级社。第一种和第二种形式统称为互助组。

互助组一般由10～20户农民组成，组员的土地和其他生产资料仍属私有，并独立经营。组员之间是简单的劳动协作关系，是典型的互相帮忙，互助组没改变农民对土地的私有关系，但是却体现了集中劳动和分工协作的部分优越性，同时发挥了个体经济和互助合作两个方面的积极性，对农业生产的增长起到了有力的促进作用。到1953年，全国共有互助组745万个（其中常年互助组181.6万个，季节性互助组563.4万个），参加互助组的农户4564万户，占农户总数的39%。

2.初级农业生产合作社（1953～1956年）

1953年以后，伴随着第一个五年计划的实施，在全国进行大规模经济建设，围绕着集中力量建设工业化这个重点，以及如何通过大力发展农业生产，满足工业生产的原材料和食品供给的需求，如何通过发展农业经济，实现内部原始积累，满足工业发展的资金需求，已成为亟待解决的全国性问题。很显然，一家一户的个体生产和互助组形式的互助合作都无法解决这个问题。

1953年10月，中共中央第三次农业互助合作会议拟定的各大区农业生产合作社发展计划中，将农业生产互助合作运动的重点由互助组转向了发展农业生产合作社。1953年12月，中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》指出，“党在农村工作的最根本的任务，就是要逐步实行农业的社会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。”中央还提出“在第一个五年计划内即到1957年，全国农业生产合作社应争取发展到80万个左右，参加农户应争取达到农村总户数的20%左右”的目标。1954年年初，经过广泛的宣传发动，广大农民群众入社积极性较高，全国各地的农村很快就掀起了大办农业生产合作社的热潮。到1955年，全国的初级社已发展到63万个，入社农户1688万户，约占全国总农户数的14%。加上同期参加互助组的农户，全国参加农业生产互助的农户达到7727万户，占农户总数的65%。

初级农业生产合作社坚持“入社自愿、退社自由”的原则，加入初级社后，除小块自留地外，社员将土地交给初级社统一使用，初级社按照社员入社土地的数量和质量，付给适当报酬。入社农民的土地所有权没有改变，以入股形式体现其土地所有权，以分红形式在经济上实现其土地所有权；土地经营和使用的权利从所有权中分离出来，统一由初级社行使，初级社对土地进行统一规划、统一生产、统一收获；农民入社自愿，退社自由，退社时可以带走自己的土地，如果因土地统一经营带不走的，给予调换同等数量和质量的土地，或给予经济补偿。可以说，初级社实现了农村土地制度的再次变革，土地由农民所有、农民经营转变为农民所有、集体经营，但这次变革并没有改变农村土地私有制度。

发展初级农业生产合作社，推行土地使用制度变革，适应了当时国家经济形势发展需要，解决了在合作化初期的互助组中存在的共同劳动和分散经营的矛盾，实现了较大面积土地的统一经营，通过较合理的、有计划的、分工分业的劳动，提高了劳动生产率，合作社可以集中人力、物力办大事，解决个体经济和小规模合作经营无法解决的农业技术改革、农业基本建设等问题。通过发展农业生产合作社，进行集中劳动和协作分工，取得了比较好的效果，但同时也暴露出一些问题。例如，较大规模集中劳动，人数增加，使得组织劳动和核算劳动数量的难度都越来越大；此外，分散的农业劳动和多样化的劳动种类，造成考核标准难以统一，劳动监督难以实现，导致农民劳动热情的下降，合作劳动的激励功能减退。

这一时期，农民的生产积极性进一步提高，农业生产进一步发展。1953～1956年，全国农业经济发展持续保持增长势头。从粮食产量上看，1953年、1954年在遇较大水灾的情况下，分别比上年增长1.8%和1.6%；1955年全国粮食大丰收，比上年增长8.5%；1956年遭受新中国成立以来最严重的水旱风等自然灾害，仍在1955年大幅增长的基础上又增长了4.8%。全国农业总产值由1953年的510亿元增加到1956年的610亿元，增长19.6%。农田水利基本建设、农机装备和农技推广都大为改观。到1956年，全国共新建及整修渠塘1400多万处，新增加水井500多万眼、抽水机27万匹马力，全国已建成拖拉机站326个，农业技术推广站14230个，畜牧兽医站2257个，民用牲畜配种站545个，新式农具站207个。这些成就，为大规模工业建设提供了粮食、资金等资源保障，为国家工业化的起步作出了重大贡献。

3.高级农业生产合作社（1956～1958年）

1955年10月4日，中共中央七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》，按照决议要求，农业合作化运动转入以建设社会主义性质的高级农业生产合作社为中心，高级社就由原来的个别试办转向重点试办。1956年1月，毛泽东同志在《中国农村的社会主义高潮》一书中开始大力提倡创办高级社和大社。在这一思想的指引下，从1956年年初起，全国进入了大规模发展高级农业生产合作社的阶段。许多地方整村、整乡的农民加入高级社，有的新建立的初级社还没来得及巩固，随即转入高级社，有的互助组超越初级社直接成立或并入高级社，有的甚至没有经过互助组和初级社，直接由个体农民建立高级社。

从数量上看，1955年，全国27个省、自治区中，只有16个省、自治区建立了529个高级社，入社农户仅4万户，占全国农户的比重不到万分之五。1956年6月底，全国27个省、自治区已有高级社31.2万个，入社农户占农户全国总数的63.2%。到12月底，高级社数量达到54万个，入社农户已超过1亿，占农户总数的比重达到87.8%。这表明，农业的社会主义改造已基本完成，农业合作化基本实现，中央原准备15年完成的制度变迁，仅用了三四年的时间就完成了。

高级农业生产合作社继续坚持了“入社自愿、退社自由”的原则（《高级农业生产合作社示范章程》规定“社员有退社自由”），但在当时的社会背景下，社员实质上是没有退社权的，同时《高级农业生产合作社示范章程》还规定入社农民必须把私有土地、耕畜、大型农具等生产资料转为合作社集体所有，土地上附属的私有水塘、井等水利设施，也随土地转为合作社集体所有。也就是说，农民加入高级社，在土地改革时免费获得的土地等各项资产，又无偿交给了合作社集体，私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权与处置权均归集体。在经营方面，生产队是基本的组织形式和劳动单位，土地由集体统一经营使用，全体社员参加集体统一劳动，集中经营的程度比初级社更高。在分配方面，强调收入是由劳动创造的，而不是由土地所有权创造的，取消了之前的土地报酬，实行按劳分配，劳动的数量和质量成为农民获得收入的主要标准。从土地制度来看，高级农业合作化使土地由农民所有转变为农业合作社集体所有，废除了土地私有制，确立了农村土地的集体所有制，是农村土地制度的又一次重大变革。

这一时期，全国农业生产继续发展，但增速有所下降。1957年全国粮食产量为19505万吨，较1956年的19275万吨增长1.2%，1958年的粮食产量为20000万吨，较1957年增长2.5%。与土地改革和初级农业合作化阶段相比，增长比例较低。

总体来说，在当时的历史条件下，在国内工业化起步时粮食、工业原料等供求矛盾十分突出的情况下，在前苏联农业集体化运动的影响下，选择农业合作化的发展道路，进行农业社会主义改造的方向和步骤是正确的。客观地讲，农业合作化的成就是主要的，通过农业社会主义改造形成有计划的集体统一经营体制，确实在一个短时期内积聚了国家的巨大资源，为国家工业化及整个经济建设奠定了坚实的基础。但是，在合作社发展速度和步伐的问题上，过度地强调了农民互助合作，忽视了农民的个体积极性，以致农业合作化的改造要求过急，工作过粗，改变过快，形式过于简单划一。突出地表现在初级社向高级社的变迁，主要在政府的政治动员下，自上而下推动完成的，没有很好的遵循自愿互利的原则，也不是渐进式的改革。大量初级农业合作社在一年的时间内就全部过渡到了高级农业合作社，经营能力与经营规模很不相称，小马拉大车，脱离了当时生产力的发展水平，一定程度上挫伤了农民的生产积极性。

（三）人民公社化时期（1958～1978年）

经过互助组、初级社和高级社的农业合作化运动，确立了“劳动群众集体所有、统一经营”的农地产权制度。随着“一五”计划的提前完成及国民经济的恢复和发展，国家在经济上取得了很大的进步，工业化水平有所提高，但与发达国家相比仍存在着很大的差距。因而，在社会主义制度确立后，为了迅速改变贫穷落后的面貌，中央提出了“超英赶美”的经济发展战略目标和“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。“大跃进”和人民公社化运动就是在这样的背景下开始的。

人民公社化萌芽于农业合作化运动，前奏是小社并大社。1956年1月，毛泽东同志的《中国农村的社会主义高潮》一书公开出版，书中指出，“小社人少地少资金少，不能进行大规模的经营，不能使用机器。这种小社仍然束缚生产力发展，不能停留太久，应当逐步合并”，由此在农村建立“公社”或“大社”的思想开始初步形成。1957年冬到1958年春，全国农村大规模地开展兴修农田水利和积肥运动。由于需要人、财、物的高度集中，甚至要打破小范围界限进行合作，于是在个别地区自发出现了小社并大社现象，由此拉开了人民公社化的序幕。

1958年3月，中共中央政治局在成都召开扩大会议，讨论并通过了《关于小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》。文件下发后，小社并大社在全国各地迅速展开。1958年8月中下旬，在中共中央政治局北戴河扩大会议上，毛泽东同志提出，“社以大为好，人民公社的特点是‘一曰大，二曰公’”。会议通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》，标志着人民公社化运动开始由理论走上实践。之后，各地纷纷并社组建人民公社，人民公社化运动很快在全国农村范围内进入高潮，仅仅一个多月，全国除西藏外27个省、（区、市）共建立人民公社23384个，参加人民公社的农户占全国农户总数的90.4%，全国基本上实现了以“一大二公”“政社合一”为特征的人民公社。到1958年年底，在短短几个月的时间里，全国74多万个农业生产合作社被改造成26000多个农村人民公社，入社农户达1.2亿多户，占全国农户总数的99%以上，全国范围内全面实现了人民公社化。

人民公社实行“政社合一”，同初级社和高级社相比，是一种土地的公有化程度更高，组织规模更大的产权组织形式。人民公社包括三级组织，即公社、生产大队和生产队。土地等生产资料存在三种所有制形式，即公社所有、生产大队所有和生产队所有。在建立人民公社后，一些地方随即出现“一平二调”“一平”是指在公社范围内，实行贫富拉平，平均分配；“二调”是指对生产队的某些财产，无偿上调，即公社无偿占用生产大队或生产队的土地等生产资料，生产大队无偿占用生产队的土地等生产资料。在人民公社化过程中，原属于各农业生产合作社的一切土地（包括社员的自留地、坟地、宅基地等），耕畜、农具等生产资料，其他一切公共财产及公益金、公积金，都无偿地收归到公社所有，公有化程度远远高于高级社时期。在土地制度方面，农村所有制没有根本改变，农村土地仍然属于集体所有。在经营方面，土地由集体统一经营，土地的经营使用权和收益权完全属于人民公社，由公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，农民集中劳动，评工估分，土地的经营规模空前扩大，集体生产的农产品首先要保证完成国家税收任务和农副产品统购、派购任务，除此之外全部归人民公社，生产利润完全上缴。在分配方面，实行平均主义，社员所需的基本生活资料都由公社统一分配，显示出向共产主义过渡的方向。

但是，这个时期的制度安排完全脱离了当时农村生产力发展的客观实际，“一平二调”的共产风和产权结构的激烈变革，严重挫伤了集体的生产积极性和农民的劳动积极性，严重破坏了农业生产的发展，再加上连年自然灾害，农业生产能力急剧下降。从粮食生产水平看，1960～1962年的粮食总产和单产都很低，1960年的粮食产量为14350万吨，比1958年减少了5650万吨，下降幅度超过了28%。

1960年11月，中共中央开始对原有制度进行调整，在《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》中提出“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”，“彻底纠正一平二调的错误”，而且还规定“允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业”。1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，即著名的“人民公社60条”中对当时的制度作了进一步调整。草案明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”“生产队是人民公社中的基本核算单位，它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配”，“至少三十年不变”“自留地一般占生产队耕地面积的5%～7%，归社员家庭使用，长期不变”。这样就正式确定了人民公社实行以生产队为基础的三级所有制。这时的农村土地所有制也随之转变为“三级所有、队为基础”，土地所有权、土地使用权和产品分配权由人民公社下放到了生产队，土地经营规模也相应缩小，生产经营和进行分配的单位统一了起来，一定程度上克服了生产队之间的平均主义，解决了长期以来统一生产和平均分配之间的矛盾。

生产关系的重大调整完善，在一定程度上调动了农民的生产积极性，农业生产得到了逐步恢复和发展。从1962年到1978年，粮食产量基本上处于平稳增长态势，1962年粮食产量16000万吨，比上年增加1250万吨，增长8.5%；1965年粮食产量19453万吨，基本恢复到1957年19505万吨的水平。即使是“文革”时期，粮食生产也是稳步增长，到1976年粮食产量28631万吨，比1965年增加47.2%。农业总产值1978年为1397亿元，比1962年的584亿元增加了139.2%。虽然这个时期主要农产品产量和农业总产值有所增长，但增长幅度较小、速度较慢，没有赶上人口增长的速度，到1978年，全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平，人民生活水平没有得到提高，全国农村还有2.5亿人没有解决温饱问题。同时，在这个时期进行的大规模农田水利基本建设，大幅度改善了农业生产条件，人民公社统一经营的优越性得到了充分发挥。1958～1966年，兴建了一大批综合利用水库，扩大了灌溉面积，全国有效灌溉面积从1.59亿公顷增加到3.21亿公顷，增加一倍多。1967～1979年，在北方地区主要进行机井建设，南方地区发展电力提水灌溉，建设了一大批旱涝保收、高产稳产田。这些水利设施，保证了我国粮食产量在人民公社时期的稳定增长，也为实行家庭联产承包责任制后农业生产的大发展奠定了重要的基础。

（四）家庭承包经营时期（1978年至今）

到了1978年，国家初步工业化的目标已经顺利实现，工业化原始积累已经完成。人民公社化的20年，为工业化建设和城市的发展提供了原料和粮食，维持了工业化建设的正常运转，为国家完成工业化原始积累任务作出了不可磨灭的贡献。但是由于没有处理好国家、集体和个人的利益关系，特别是在某种程度上损害了农民的个人利益，影响了农民的生产积极性。在广大农村，农业生产缓慢，人口增长快，许多地方还没有解决温饱问题，农民希望改变贫困落后的现状，迫切需要制度创新。

1.家庭承包责任制的产生和确立

（1）“包产到户”的萌芽和争论

1978年底召开党的十一届三中全会是中国历史上具有重大意义的一次会议，这次会议重新把“实事求是”作为党的思想路线，把工作重点转移到社会主义现代化的建设上来。并提出了按客观规律指导经济建设，为改革开放做了基本的思想准备。在这次会议中还提出了“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”。这两点成为之后中国农村改革的基本准则，也拉开了中国农村土地制度改革的序幕。党的十一届三中全会后，广大农民和农村干部开始解放思想，从本地实际出发，大胆探索农村改革之路。

1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村的农民首先发起以“大包干”到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制，成为新一轮农村土地制度改革的发源地。由于责任明确，方式灵活，这个农业合作化以来从未向国家交一斤粮食的生产队，第一次向国家缴了公粮。当时，中国农村改革还处于起步阶段，“包产到户”“分田单干”还是中国农业的“禁区”。对农民自发的包干到户，中共中央经历了从不允许、允许例外、小范围允许到全面推广的过程。

1978年12月，党的十一届三中全会原则通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》统一了全党对我国农业问题的认识，提出了发展农业生产力的二十五项政策和措施。决定依然保留了“三级所有、队为基础”的生产制度和“按劳分配”的分配制度，强调“不许包产到户，不许分田单干”。但文件还重申了坚持按劳分配原则，放宽了对社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易的限制，认为其“是社会主义经济的附属和补充”；建立了严格的生产责任制，“可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算报酬，实行超产奖励”等等。这些规定为农村改革注入了强大推动力。党的十一届三中全会后，一些地方开始积极试验并推广各种形式的农业生产责任制。

1979年4月，中共中央批转的国家农委党组《关于农村工作问题座谈会纪要》要求：在保持农村人民公社“三级所有、队为基础”制度的稳定和坚持生产资料集体所有，劳动力统一使用，生产队统一核算和分配的前提下，实行生产责任制；“不论实行哪种办法，除特殊情况经县委批准外，都不许包产到户，不许划分核算单位，一律不许分田单干”；即使是搞了包产到户、分田单干的地方，还要求积极引导农民重新组织起来。虽然文件中依然是要求“不许包产到户”“不许分田单干”，但并没有把路堵死，而是开了口子“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”。

同年9月，党的十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》强调，“我们的一切政策是否符合生产力发展的需要，就是要看这种政策能否调动劳动者的生产积极性”。虽然要求继续稳定“三级所有、队为基础”的体制，规定“不许分田单干”，但允许“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”搞包产到户。

从上述两个文件的“例外”规定可以看出，中央对包产到户的态度已经有所松动，表明包产到户这一传统“禁区”已经开始解禁。

（2）“包产到户”的初步肯定

包产到户是姓“社”还是姓“资”，各方面展开了激烈讨论，在推行包产到户遇到重重阻力的关键时刻，邓小平同志站出来给予了充分支持和肯定。1980年5月3日，邓小平同志在听取安徽省农村实行包产到户的情况汇报后指出，“一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。有的同志担心这样搞会不会影响集体经济，我看这种担心是不必要的。”邓小平同志的讲话不仅是对安徽农村改革的巨大支持，也为全国农村改革指明了方向，对推动包产到户在全国的发展产生了重大影响。

1980年9月，中共中央召开省级党委第一书记座谈会，专门讨论农业生产责任制问题。会后向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，文件指出，“在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕”，认为“实行包产到户，是联系群众，发展生产，解决温饱问题的一种必要的措施”“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体经济丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”。这是中央第一次以中央文件的形式阐明包产到户的性质，初步肯定包产到户的做法。文件对于在实践中出现的各种类型的生产责任制给予充分肯定，指出，“凡有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产，有利于增加生产，增加收入，增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞一刀切。”

从文件的内容来看，中央虽然提出包产到户应当区别不同地区、不同社队，但从“允许例外”到“允许小部分”，逐步放开的局面已经形成，中央对农村改革的态度也在逐步向主动调整政策、积极指导转变。文件的下发统一了人们的思想，打消了群众的顾虑，为农村改革提供了宽松的政策环境，推动了包产到户在全国的普遍发展。1979年，全国480万个基本核算单位，实行生产责任制的有407万个，其中实行包产到户和包干到户的分别有4.9万个和0.2万个，仅占1%；到1981年，全国601万个基本核算单位中，有超过95%建立了不同形式的生产责任制，实行包干到户的就有228万个，占比达到38%。

（3）“包产到户”的全面推行

包产到户和包干到户虽然实行分户经营，但是建立在土地集体所有的基础上，农民不能买卖集体土地，集体和农户保持承包关系，集体向农户收取一定的承包费和提留。这种制度设计有利于将集体统一经营的优越性和农户家庭承包经营的优越性结合起来。在实践中，凡实行包产到户和包干到户的社队，农业生产都大幅度增长，效果明显，其优越性显而易见，逐步被广大干部和农民认可，人们的认识也日趋一致。

1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》（即1982年中央一号文件）充分肯定了“包产到户、包干到户”的社会主义性质和合法地位。文件指出，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”文件认为，“联产承包制的运用，可以恰当地协调集体利益与个人利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥，所以能普遍应用并受到群众的热烈欢迎。”

1983年1月，中共中央出台的《当前农村经济政策若干问题》（1983年中央一号文件），对联产承包责任制进行了高度评价和理论总结，认为联产承包责任制“采取统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥”，是“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的发展”，具有“广泛的适应性”。之后，家庭联产承包责任制迅速发展为农村的主要经济形式。1983年，全国农村95%以上的生产队实行了家庭联产承包责任制，并逐渐由农业扩展到林业、牧业、渔业、开发荒山、荒水以及其他多种经营等领域。至此，由家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制基本形成。

（4）家庭联产承包责任制的确立

1984年1月，中共中央出台《关于一九八四年农村工作的通知》（1984年中央一号文件），明确规定“土地承包期一般应在十五年以上”和承包地“大稳定，小调整”的调整原则，提出有条件的地方开展土地流转，“鼓励土地逐步向种田能手集中。”

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过了《土地管理法》，以法律的形式确认家庭承包责任制，明确土地的承包经营权受法律保护。

1991年11月，中共中央召开十三届八中全会，专题研究农业农村问题，通过《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，明确提出，要“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”，进一步明确这个制度是我国农村的基本经营制度。

1993年3月29日，第八届全国人大第一次会议通过《宪法修正案》，明确“农村中的家庭联产承包为主的责任制，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。这次修正以“农村中的家庭联产承包为主的责任制”代替原来的“农村人民公社、农业生产合作社”，以国家根本大法的形式确立了家庭联产承包责任制的性质和地位，丰富和发展了“社会主义劳动群众集体所有制经济”的内涵。

这是我国农村土地制度的又一次重大变革。土地所有权和经营权不再全部归集体，而是以承包的方式把土地经营权发包给农民，实行以农户家庭为单位的承包经营，实现了土地所有权和使用权的分离。在这次改革中，土地的所有权性质没有发生变化，仍然属于集体，土地按人口数量承包给农民耕种，农民由此取得土地的承包经营权，家庭成为村集体经济组织内部一个相对独立的经营单位；集体经济组织则通过监督承包合同的履行情况、修建和维护农田水利等基础设施，从总体上把控集体经济发展等，实现统一经营的职能，从而形成了有统有分、统分结合的双层经营体制。获得承包经营权的农户成为一个独立的和完整的经济核算单位，获得了对自己劳动力和劳动成果的支配权，不仅可以自由灵活地安排农业生产经营活动，而且在完成了对国家和集体的上缴任务后，还可以自由支配剩余的产品和全部收入。

家庭联产承包责任制的确立，改变了农民与土地的关系，改变过去土地所有和使用方式，提出“交够国家的，留足集体的，剩下的是自己的”利益分配方式，使农民的劳动付出与收益直接挂钩，符合我国当时人多地少、生产力落后的国情，受到广大农民的欢迎，调动了农民的生产积极性，我国农业和农村经济获得了超常规发展。1984年全国粮食产量40731万吨，创历史最高纪录，比1978年增加10254万吨；棉花产量625.8万吨，也达到历史最高水平，比1978年增加了409.1万吨。同期，油料、糖类、茶叶、肉、禽、蛋等农副产品的生产也大幅增长。当年的农业总产值达3214.13亿元，比1978年增长了55.4%，是新中国成立以来增长速度最快的时期。

2.家庭承包责任制的改革和完善

在家庭联产承包责任制全面推行的过程中，1985年我国粮食生产从高峰跌入低谷，农业发展出现了新的徘徊时期。1992年邓小平同志南行讲话，进一步解放人们的思想，改革开放的步伐明显加快，各地自1978年开始的为期15年的第一轮土地承包已经或即将陆续到期，土地承包中出现的调整过于频繁、地块分割细碎、劳动力转移对土地使用权流转提出要求等问题都亟待解决，农民在迫切等待和观望新一轮的土地政策。从发展的现实来看，家庭联产承包责任制需要在坚持集体所有的基础上进一步改革和完善。

（1）农村土地承包期延长三十年不变

农村土地产权的清晰程度以及稳定性关系到农民对土地的投入和保护。为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，促进农业发展，1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。”随后，全国各地陆续开始了第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长三十年不变”的政策。

上述文件还提出，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”，即承包期内不再根据人口变化调整土地。但是，这里仅仅是提倡，并没有明确规定承包期内不能调整土地。1997年8月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，重申要稳定土地承包关系，强调承包土地“大稳定，小调整”的前提是稳定，小调整只限于人地矛盾突出的个别农户。

（2）加强对农村土地承包经营权的法律保护

1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，在充分肯定“家庭联产承包责任制”历史作用的同时，提出要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”1999年3月，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的内容写入了《宪法修正案》。

1998年8月29日召开的第九届全国人大常委会第四次会议，将土地承包期“再延长三十年不变”写入修订后的土地管理法，以法律的形式体现固定下来。

2002年8月，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过农村土地承包法，这部法律是根据1998年党的十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出的“要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”的立法建议，由全国人大常委会制定并颁布实施的。法律规定了家庭承包双方的权利和义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、承包经营权的保护、流转等内容，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，提供了法律保障。

2007年3月16日，第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》明确土地承包经营权的用益物权属性，规定用益物权人依法享有“占有、使用和收益的权利”，土地承包经营权成为农户的一份财产权利。

（3）规范和促进农户承包地使用权流转

进入21世纪后，我国的产业结构发生了明显变化，农业在国民经济中所占比重越来越小，随之农民经营土地的收入占总收入的比重也明显下降，在一些经济发达地区，随着农村劳动力越来越多，土地使用权流转有了客观需求。2001年中央公布了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，通知指出“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”，要求土地使用权流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。”“农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益。”通知对土地使用权的流转和土地使用权交易市场的培育起到了规范和促进作用。

（4）加快推进林权制度改革和草原承包

2002年，《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》明确提出，要按照长期到户的原则，进一步推行草原家庭承包经营制，落实草原生产经营、保护与建设责任。2003年3月修订实施的《草原法》对草原承包作了更加具体的规定，为进一步推进草原承包经营制奠定了法律基础。2011年6月，《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》提出，稳定和完善草原承包经营制度。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，积极稳妥地推进草原确权和承包工作。依法明确草原权属，实现草原承包地块、面积、合同、证书“四到户”，保持草原承包关系稳定并长久不变。截至2015年年底，全国累计落实草原承包2.91亿公顷，占全国草原总面积的74.11%。

2008年7月，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，将用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。到2013年底，集体林地和林木明晰产权、承包到户的改革任务基本完成。全国除上海、西藏外，已确权林地27.05亿亩，占各地纳入集体林权制度改革面积的98.97%，其中：家庭承包经营18.19亿亩、集体经营6.17亿亩、其他形式经营2.69亿亩。全国已发放林权证1.01亿本，发证面积26.41亿亩，占已确权林地面积的97.65%；发证农户9076.94万户，占涉及林改农户的60.53%。通过推进集体林权制度改革，积极发展林下经济，农民的林地承包权益得到保障，林地经营收益不断提高。

（5）建立健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制

2009年6月，第十一届全国人大常委会第九次会议审议通过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。这是继《农村土地承包法》之后，第二部关于农村土地承包的专门法律。这部法律立足我国农村的实际情况，坚持从方便群众出发，充分发挥调解和仲裁两个渠道的作用，明确规定了调解和仲裁的方式、程序，为及时化解纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据，对于巩固我国农村基本经营制度，稳定和完善农村土地承包关系，推进农村改革发展和社会和谐稳定，具有重要意义。按照法律要求，逐步在全国建立健全调解仲裁体系，并将其作为社会管理综合治理考评指标，加强仲裁队伍能力建设。截至2014年底，全国已设立农村土地承包仲裁委员会2411个，占全国农业县（区、市、旗）总数的87.3%；各地仲裁委员会共聘用仲裁员4.4万名，培养仲裁培训骨干人员近3000人，带动各地培训调解仲裁人员4万多名。各地仲裁委员会积极受理案件，解决了一大批农村土地承包经营纠纷，共受理农村土地承包经营纠纷114.11万件，其中，调解91.3万件，仲裁8.5万件，为依法保护农民权益，维护农村社会和谐稳定发挥了重要作用。

此外，除了家庭承包经营，农村还存在另一种形式的土地使用制度，如华西村、刘庄村、南街村等地的做法，它虽然不是主要的形式，但仍有效地推动了当地农业经济的发展。

3.家庭承包制度的新发展

（1）农村土地承包关系“长久不变”

2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是继1993年提出“再延长三十年不变”后，中央文件第一次提出“长久不变”。文件还从搞好农村土地确权、完善土地承包经营权权能、加强土地承包经营权流转管理和服务、实行最严格的节约用地制度、改革征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等方面提出要求，健全严格规范的农村土地管理制度。2013年11月，党的十八届三中全会文件再次强调“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，近年来的多个中央一号文件也要求加快制定具体办法、明确具体实现形式，使“长久不变”政策落到实处。

关于“长久不变”的内涵，主要有以下几种理解：第一种认为，“长久不变”指农村土地集体所有、家庭承包经营的农村土地承包制度长久不变。第二种认为，作为集体经济组织成员的农户拥有的承包权长久不变，核心是强化土地承包经营权的用益物权属性，下一轮的承包期限要比二轮承包期限更长，使土地承包关系稳定、承包经营权权能更加充分、农民行使权利的能力进一步加强。第三种认为，“长久不变”是指现有土地承包关系对应的承包地块长久不变，就是说目前土地在谁手里谁就有权长期支配，集体把地承包给了农户以后，承包地就是承包者的财产。还有一种意见认为，“长久不变”既包含了承包制度不变，也包括了承包关系和承包地块不变，如果把长久不变仅理解为制度不变是没有意义的。

关于下一轮承包期限。大部分意见认为应该继续实行有期限的承包制，但对具体承包期限多长则有不同认识。一种观点认为，从农民的角度讲，三十年已经足够长，承包期限不应超过三十年。如果新一轮的承包期限更长，有的农民甚至会一辈子没地，会影响到人的基本权利，会出问题。持这种意见的基层同志较多。第二种观点认为，承包期限应该比三十年更长，这样才有利于增强对长久不变的认识，50到70年比较合适。第三种观点认为，既然是长久不变，就不应设承包期限，这样才能更加稳定农民对土地的预期，长期化不等于私有化，核心是加强对承包地权利的保障。

关于“长久不变”的政策起点。有的意见认为，应该从二轮承包期满算起，因为法律和政策性文件规定的承包期限都是“三十年不变”，大部分土地流转合同的期限也是到二轮承包结束，为了维护法律的权威性，保持政策的稳定性，及实践中的可操作性，还是从二轮承包期结束算起比较好。还有意见认为，应该结合承包地确权登记颁证，直接宣布长久不变。

关于承包期内及承包期满时，是否允许根据人口变化调整农户承包土地。主要有三种观点：一种意见认为，在承包期内，应该坚持“增人不增地，减人不减地”，承包期满时实行“大稳定，小调整”，允许个别村组根据人口变化，按程序调整农户承包土地，但在调地政策上不能开更大的口子，必须杜绝打乱重分。因为二轮承包时，顺延造成的矛盾太多，从各地的实际情况看，大调整的地方大稳定，小调整的地方小稳定，没调整的地方，矛盾积累较多。所以承包期满时，应该允许地方根据实际选择调整方式。第二种意见认为，必须严格坚持“增人不增地，减人不减地”，不管是承包期内还是承包期满都不再调整土地。但在实行长久不变之前，应该允许调整一次土地，把现在存在的各种矛盾一次性解决，做到起点公平，然后就把承包关系稳定下来长久不变，通过市场化的方式来解决人地矛盾的问题。第三种意见认为，从便于工作和公平的角度来讲，应该增人增地、减人减地，允许根据人口变化进行小调整，否则容易造成不公平，激化矛盾，破碎的土地固化后，也不利于发展适度规模经营。

关于进城落户农民承包地的退出机制。各方面普遍认为，随着城镇化进程的加快，大量农村人口转移到城镇，在这个过程中，既要维护好进城落户农民的土地承包权益，又要保障土地资源充分利用，既不能强制收回进城农户的承包地，也不能造成大量耕地闲置和撂荒。应该在明确农村集体经济组织及其成员资格的基础上，探索进城农户退出承包地的条件，例如，是否丧失集体经济组织成员资格，是否纳入城镇社会保障体系，是否有稳定收入来源等，建立承包地依法有偿退出机制。对既不自己经营，又不退出、流转承包地，造成承包地长期撂荒的，要明确约束机制和惩罚措施，杜绝耕地资源的浪费。

（2）所有权、承包权、经营权“三权分置”

随着工业化、城镇化发展和农村劳动力大量转移，相当一部分农户将土地流转给他人经营，农村土地流转的规模越来越大，大量承包农户不再直接经营土地，大量承包土地由其他经营主体经营，在实践中承包主体与经营主体分离，实现了农户承包权和土地经营权分离。2014年1月，中央一号文件中明确指出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。首次在中央文件中提出“农户承包权”和“土地经营权”的概念，对各地进行的农地制度改革探索进行了回应，也为未来改革指明了方向。

2016年10月30日发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，形成土地集体所有权、农户承包权、农地经营权“三权分置”的格局。从“两权分离”过渡到“三权分置”，既顺应了农村土地流转已成规模进行的大势，也顺应了适度规模经营发展现代农业的大势，是我国农村改革的又一次重大创新。到2016年年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.7亿亩，占比达35.1%。

（3）农村土地承包经营权确权登记颁证

2010年1月，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化全社会特别是农民的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。截至2016年年底，全国2582个县（市、区、旗）开展了试点工作，完成确权登记面积8.5亿亩。

（4）加强对工商资本租赁农地的监管

推动土地流转、实现规模经营，是发展现代农业的必由之路，随着农村土地流转加快，工商资本下乡租赁农地的情况越来越多。据农业部统计，从2012年到2014年，流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年年底，流入企业的承包地面积已达到3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。工商资本下乡租地，进入农业，一方面可以在一定程度上缓解土地规模经营的资金缺口，带来技术和先进的经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；但另一方面工商资本长时间、大面积租赁农地，可能会加剧耕地的“非粮化”“非农化”倾向，隐患很多。习近平总书记就此专门作出指示，提出“特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。”

2015年4月发布的《农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》重点就引导工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、加强工商资本租赁农地规范管理、健全风险防范机制和强化事中事后监管等问题作出明确规定，提出具体要求。要求各地按照中央关于对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地要有明确上限控制的要求，制定租赁农地的上限控制标准，建立农村土地经营权流转分级备案制度。同时，鼓励各地依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度。对租赁农地企业的主体资质、农业经营能力、经营项目、土地用途等事项进行审查审核。建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损等。这份文件的出台，主要是针对工商资本长时间、大面积租赁农地的监管和风险防范，对真心搞农业的工商资本下乡并没有排斥，而是划定了政策界限，留出了政策空间。

（5）完善农村土地承包经营权抵押担保权能

党的十八届三中全会决定提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。不少地方都结合实际开展了农村土地承包经营权抵押融资试点，以期能够缓解农业和农村发展中遇到的融资难题。虽然国家政策层面上对土地承包经营权抵押予以认可，但是物权法、担保法等法律均对家庭方式承包的农村土地承包经营权抵押作出了禁止性规定，在法律相关条款尚未修改的情况下，一旦当事人间发生抵押权纠纷，仍将面临着抵押权无法实现的法律风险。同时还面临土地价值评估困难、土地经营权无法变现等问题，影响了金融机构大规模推行农村土地承包经营权抵押融资的积极性。

为了落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，至2017年12月31日试点结束。全国人大常委会的授权决定，允许在相应的试点地区，开展承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，解除了农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资的法律障碍，以在操作层面探索土地承包经营权或者土地经营权抵押、担保的具体办法，为下一步在全国范围内推开做好准备。