序 站在新的历史起点上做好 立法工作的几点思考

党的十八届四中全会在我们党执政65年的历史上，第一次以全面推进依法治国为主题作出全面部署，意义重大、深远。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”立法活动是国家的重要政治活动，关系党和国家事业发展全局。当前的立法工作必须准确理解、认真贯彻四中全会决定、十九大报告精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，站在新的历史起点上抓紧做好。

一、严肃认真地立良法

党的十五大确立依法治国基本方略以来，特别是随着立法权的扩大、下移（依据最近修订的《立法法》，省辖市的人大及其常委会全都有了“半立法权”），我经常想一个问题：是不是有了立法权，制定出了法律法规，自然而然就会实现法治，就可以称得上法治国家？我看，不一定。

党的十八届四中全会决定对这个问题作了明确回答，提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这就是说，治国要有法律，善治要靠良法。可见，法有良恶之分。拿良法来治国，国家才能长治久安、兴旺发达；拿恶法来治国，只会误国，甚至害国。良法、恶法之间，我看还有一种无用之法，中看不中用，不解决问题。如今，中国特色社会主义法律体系已经形成，现行的法律有244部、地方性法规有上万部，用实践来检验，其中有没有恶法？我看，可以说没有。是不是每一部法律法规都称得上良法？我看，难以这样说。无用之法有没有？我看，肯定是有的。有人把有些法律法规条款叫作“残疾条款”（有瑕疵）或者“僵尸条款”（不管用），话虽尖刻，细想起来，恐怕不无道理。因此，党的十八届四中全会决定明确要求“抓住提高立法质量这个关键”，“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。

提高立法质量，就是要立良法，不立无用之法，更不能立恶法。何为良法？衡量的标准是什么？我以为可以概括为这样“四个符合”：符合中国基本国情，符合客观规律，符合人民的共同意志，符合可操作、能管事的要求。这四条说起来容易做到难。这是因为，改革开放以来，我国的社会关系、社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，目前我们面临的就是一个过去不曾有过的各种社会矛盾多发、集中和交织叠加的矛盾凸显期。法律的基本功能是调整社会关系，说到底是调整社会利益关系。通俗地说，法就是在社会矛盾的焦点上砍一刀，什么是合法、什么是非法，什么允许做、什么不许做，一刀下去，令行禁止。这一刀砍准了，就是良法；砍歪了，就是恶法；砍空了，就是无用之法。而要砍准，谈何容易！

正因为法很重要，立良法又很难，我们才更应该知难而上，勇于担当。严肃立法是严肃执法的前提。立法如果不严肃，漫不经心，马马虎虎，所定规矩差之毫厘，执法就会谬以千里。因此，做立法工作，为国家建章立制，责任重如泰山，必须如履薄冰，如临深渊，兢兢业业，一丝不苟。严肃认真地立良法，立真正能用来治国安邦的法，最根本、最重要的就是要把坚持党的领导与尊重人民主体地位融为一体，把党的领导贯彻立法活动全过程，以党的方针政策、政治决策为法的灵魂，通过法定程序，充分发扬民主，反复进行协商，把党的主张与人民意志统一起来，成为国家意志。这样，才能坚持对党负责与对人民负责的一致性。

二、处理好立法与改革的相互关系

党的十八届三中全会指出：“改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。”因此，做好新时期的立法工作，首要的问题就是要处理好立法与改革（开放也是改革）的相互关系。这个问题，也是说起来容易做到难。为什么说起来容易？因为，实践经验是立法的基础，立法是实践经验的总结，这是常识，谁都懂得。改革开放以来，立法与改革一直都是同步进行的，改革为立法提供实践经验，立法为改革保驾护航。为什么做到难？因为，法律法规的特点是“定”，是方针政策的制度化、定型化，一旦规定下来，全社会都必须遵守，任何组织和个人都不得以任何借口、包括借口“改革”违法；而改革的特点是“变”，是改变现行的体制和规则。用特点是“定”的法律法规去适应特点是“变”的改革要求，难度可想而知。总结多年立法实践经验，破解这个难题的成功做法是：（1）立法要体现党的改革决策精神，不能因循守旧。（2）立法要着重把实践证明正确的、成熟的改革成果肯定下来；实践经验尚不成熟，又迫切需要立法的，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下必要的空间；尚无实践经验，意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充。（3）如果实践证明现行的法律法规有些规定已经不能适应改革和经济社会发展需要，甚至成为改革的障碍，那就及时启动法定程序予以修改或者废止。

党的十八届四中全会决定站在新的历史起点上，要求“做到重大改革于法有据”。有人认为，十八届四中全会提出的这个新举措、新要求意味着，从今以后，要改革先立法。我看，这样的理解不一定全面、准确。我想的问题是，重大改革要于法有据，那么，法又是以什么为据？问题又回到了原点：法只能是实践经验的总结，实践经验是法的基础。经过实践检验，经验成熟的、能行得通的，至少是有科学的而不是主观臆造的典型经验，才能定成法，成熟一部制定一部，成熟几条规定几条。党的十八届四中全会决定为实现全面推进依法治国总目标所确定的五条原则，其中一条就是“坚持从中国实际出发”。由此可见，以往多年积累的成功立法经验并没有过时。

那么，要求“做到重大改革于法有据”，现实意义何在？回答这个问题，先要明确，这个新举措、新要求是在中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依的前提下提出的。有了这个前提，处理立法与改革的相互关系，就会遇到下面两种新的情况：

一种情况是：改革涉及的问题，现行的法律法规已经作了规定，但不能适应进一步改革的要求。在这种情况下，怎样做到“于法有据”？党的十八届四中全会决定正是按照“坚持从中国实际出发”这一条原则，明确提出了解决问题的办法，就是：“完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”，做到“立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。这两年，全国人大常委会已经在这样做了。

另一种情况：我国的法律体系如今还只是“总体上”覆盖了国家和社会生活的各个方面，这就表明，有些方面至今还是无法可依。这种情况往往说明，这些方面涉及的问题，要么是从改革发展趋势看，会有立法需求，但实践经验还不够；要么是问题本身很敏感，如何处理尚无经验，甚至先行先试的时机也可能尚未到来，总而言之，立法条件尚不具备，却又不能放任不管。怎么办？我们早有这样一条立法经验：凡是重大问题、重要改革，要制定法律法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索试验，即实践检验的阶段。在此基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能立法。我看，在全面深化改革的新形势下，这一条立法的一般性经验仍然值得重视。

三、践行科学立法、民主立法

科学立法、民主立法既是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，又是提高立法质量的根本途径。二者的内涵有区别，相互之间又有联系。

科学立法是党的思想路线（实事求是）在立法中的体现，处理的是立法过程中主观与客观的关系，核心在于尊重和体现客观规律。法是人制定的，法律法规是主观意志的产物，集体意志、共同意志也是主观意志。这个主观意志是正确的还是错误的，由此产生的法律法规是良法、无用的法还是恶法，不在于自我感觉如何，归根到底，要经过实践检验，看它是不是全面、本质地体现了其所调整的社会关系的客观实际和内在规律的要求。规律是由事物的本质决定的，而本质又是隐藏在现象下面，看不见摸不着。那么，怎样才能抓住事物的本质，认识事物运动的客观规律？路径就是：不断总结实践经验。实践证明做对了，想一想为什么对；做错了，想一想为什么错。毛泽东同志曾说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。因此，践行科学立法，必须坚持实事求是，不唯上、不唯书、只唯实，一切从实际出发，深入调查研究，总结实践经验，透过光怪陆离、错综复杂的现象，包括真相，也包括假象（假象也是本质的反映），花一番“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的功夫，才有可能做到科学立法。在这个问题上，我根据自己的体会，总结出这样两句话：立一个法，重在抓住本质；立几个法，又要探求立法共同规律。

民主立法是党的工作路线（群众路线）在立法中的体现，处理的是立法过程中少数与多数的关系，核心在于为了人民、依靠人民。前面讲了，法律是调整社会关系的，说到底是调整社会利益关系的。我们面临的现实是，社会主体多元化，社会利益多元化，人民内部矛盾、社会利益关系错综复杂。不同个人也好，不同阶层、群体也罢，他们所直接关心的通常是特殊利益、局部利益、眼前利益。那么，怎样找到特殊利益与共同利益、局部利益和全局利益、眼前利益与长远利益的结合点，正确处理这样三组利益关系，并且达成共识？路径就是：坚持群众路线，充分发挥民主。从民主立法实践看，民主的过程实际上就是反映不同利益的不同主张之间博弈、协商、磨合的过程。共识就是在这个过程中达成的。

科学立法与民主立法尽管内涵不同，但我们有党的领导（党的方针政策、政治决策本身就是坚持实事求是、群众路线的产物），有社会主义制度（在社会主义制度下，人民没有根本的利害冲突），二者又是完全可以在坚持和发展中国特色社会主义的实践中统一起来的。判断法律法规的是非标准是一个科学问题，而民主立法正是通向科学立法的一条重要渠道。一般来说，在党的方针政策、政治决策指引下，经过充分发扬民主，反复进行协商，多数人的认识可能比较接近对真理的认识。当然，有时真理开始也可能掌握在少数人的手里，这没有关系，民主的原则本来就是多数决定、尊重少数。经过实践检验，证明少数人当初的意见对，多数人向真理“投降”就是了。由此看来，把科学立法、民主立法统一起来，实际上就是在立法过程中把党的思想路线（实事求是）和工作路线（群众路线）统一起来。因此，做好新形势下的立法工作，提高立法质量，还是要靠继承和发扬我们党的优良传统，在党中央的领导下，从群众中来、到群众中去，集中起来、坚持下去，经过实践—认识—再实践—再认识这样一个循环往复的过程，使我们的主观认识符合客观实际，使我们制定的法律法规符合客观规律，体现人民共同意志，维护人民根本利益，促进经济社会发展，保证国家长治久安，经得起历史和实践的检验。

冯玉军教授主持完成的国家社科基金重大项目《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究》的最终成果，历经三年多时间，洋洋洒洒120多万字，理论联系实际，以问题为导向，相关研究具有前瞻性和创新性，如今出版成书，可喜可贺。谨以拙作代序，以就教于学林方家。

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注释

[*]杨景宇，1936年生，河南荥阳人，曾任彭真同志秘书，国务院法制办主任、第十届全国人大法律委员会主任委员，著名立法专家。