四 中国共产党西藏政策与“治藏方略”

1989年以来中国共产党在西藏长期的政策实践取得了令人瞩目的成就，取得了一个又一个重大胜利，这是与中共中央审时度势，科学判断形势，及时提出政策和策略密切相关的，也是与西藏各级党政组织对政策的正确把握，以及坚决的贯彻落实紧密相关的。特别是改革开放以来，社会主义建设突飞猛进，其巨大推动力就是党和国家制定并坚持执行了正确的方针和政策，形成了许多优良传统，如“民主集中制”“群众路线”“从实践中来到实践中去”等，也形成了一系列关于制定政策的规定，如党、人大、政府在政策制定上的分工，中央与地方在政策制定上的协调与执行等，同时，这也反映了在中国国体和政体下，政治和社会良性互动的机制。

整理研究1989年以来的中国共产党西藏政策，还应当看到中国共产党对政策从研究制定到实施有一整套成熟的机制，这套机制的科学运作，是确保总政策和各项具体政策成功实施的基本条件。从学术研究的层面上讲，理解中国共产党西藏政策的发生和印证过程，应当坚持科学的、能动的原则并遵循政策操作上的规范。

在政策取向确定后，政策原则的划定是极其重要的。政策原则是指对某一特定政策的指导原则、基本态度、针对范围、适用对象以及遵循的主要方向。政策原则是对政策问题的认定，即什么问题在什么条件下构成政策问题。在西藏，“划清两个界限，尽到一个责任”，就是一个鲜明的政策原则。政策原则从根本上讲是政策价值的体现，它取决于社会不同群体价值的组合、对抗和改变，取决于决策集团核心与团体、社会的一致程度。政策原则同时也体现为决策核心对政策目标的认定，它是对积极目标和消极目标、短期目标和长期目标、可靠目标和风险目标之间的抉择和政策取向。在政策原则确定之后，党和国家会制定出台政策或政策措施。政策措施是党或国家政权机关为了实现其政治、经济、文化目标，根据总的路线方针和政策以及历史情况、当前条件、具体问题制定的一套措施和办法，是实现具体目标行动的出发点，并且表现于行动的过程和结局之中。政策措施是政策的具体化，是经政策分析后对总政策的细化或深化。在中国共产党西藏政策体系中，相当大的部分是政策措施，也就是在政策原则和大的政策确定后，及时制定出台的与之相关的政策措施，即在一般情况下人们所讲的“政策配套”，例如对农牧民子女上学实行“三包”，近年来又提高“三包”标准等。从政策科学的角度分析，这些具体配套的实施方案，属于政策措施的范畴。

梳理和研究1989年以来的中国共产党西藏政策，无论总的政策或具体政策，以及研究、制定和执行的因素都很复杂，研究的方式方法也很多。这样，研究往往不能从单一的角度，使用单纯的方法，而是要综合地进行。特别是对那些事关大局的政策，在分析研究中往往涉及政治学、社会学、经济学、民族学、宗教学、管理学、法学、领导科学、统计学、运筹学、预测学、信息学、史学等方面的知识，涉及对党的基本路线方针政策的把握、理论创新成果的学习研究，涉及研究人员在以往政治、社会、经济活动和工作实践中积累的经验。这些知识和经验往往又在研究中相互交叉，相互渗透。这项工作具有很强的理论性和综合性，同时也需要关注政策的形成和实施过程。在1989年以来的中国共产党西藏政策形成和实施的过程中，具有科学化和民主化的系列特征，它包括政策分析、政策制定、政策执行等重要环节。

（一）政策分析

制定政策的一项工作前提是必要的政策分析。政策分析在政策研究中是一个重要环节，政策分析包括调查研究、分析调研情况、评估政策效果等。中国共产党的一项传统就是在作重大政策分析前，必须进行调查研究。把调查研究确立为马克思主义认识论的基本观点，强调它是党的优良传统和基本工作方法之一，是党实事求是的思想路线在实际工作中的具体运用和体现。例如，1989年的“一个转折点”的前奏，就是中共中央派乔石到西藏开展了较大规模深入细致的调查研究，根据调研情况，中央领导集体对形势进行了科学的分析，研究制定了新的方针政策，实现了西藏工作的重大转折。1990年7月，江泽民又亲赴西藏进行调研，视察指导工作，对西藏工作作出了一系列重要指示，并嘱咐“一定要把西藏的事情办好”。1993年9月，江泽民在广州主持召开中南、西南10省区汇报会。在听取西藏自治区党委关于西藏工作及提请中央召开第三次西藏工作座谈会的汇报后，当即予以肯定，并指示中央有关部门抓紧进行筹备。为开好第三次西藏工作座谈会，党中央、国务院派出由300多人组成的数十个工作组赴藏调研。经过充分准备，1994年7月，江泽民主持召开了中央第三次西藏工作座谈会，深刻指出“决不能让西藏从祖国分裂出去，也决不能让西藏长期处于落后状态”，要求全党从战略全局的高度关心、重视和支持西藏工作。会议把“一个中心，两件大事，三个确保”确定为新时期西藏工作的指导方针，进一步明确了对达赖集团斗争的方针、政策和策略，制定了加快西藏发展、维护西藏稳定的一系列政策措施，作出了全国支援西藏和15个省市对口援助西藏的重大决策，确定了由国家直接投资和动员全国支援兴建62项工程。后来的“一个里程碑”即中央第四次西藏工作座谈会以及2005年制定的《中共中央国务院关于进一步做好西藏稳定发展工作的意见》，也在前期进行了较大规模的调查研究。

1989～2005年，中国共产党在制定西藏政策的过程中，在政策分析环节上体现了设计分析主题，统一分析标准，选择多种方案，推敲政策后果等这样一个相当科学化的过程。在分析中把党在新时期的总路线、总任务作为指针和原则，对过去的政策原则和政策以及政策措施等的执行情况和结果进行分析，同时对新政策的有关前景进行预测。政策分析的本质是从方法论的角度看待政策研究的过程，对政策目标、原则、内容的形成作出进一步的价值分析和可行性分析。在更多时候，政策分析表现为决策层已经确定了一个大的战略目标，围绕这个目标或中心任务，在政策研究中对为实现战略目标所进行的细节分析，以及提供政策保证的服务分析和作出系列分析后的政策措施方案等。例如，在进入21世纪之后的“五年规划”中，中国共产党提出了西藏一个时段总的发展目标和任务，为保证这一目标的实现和任务的完成，就必须对与之相配套的进一步促进改革开放的政策、发展非公经济的政策、“三农”工作的政策等进行细节分析，最后提出具体政策或者政策措施。

（二）政策制定

政策研究的最后结果是政策的制定。政策的制定一般通过一个系统来完成，这个系统表现为党的办公机关、国家的行政机关（有时是协商机构或者立法机关），甚至还有社会组织的确认或改进。从这里，可以看到中国共产党在推进决策的规范化、法制化方面越来越明确，并且将党的政策制定置于决策的规范化、法制化之中。这是一个程序性很强的环节，包括对政策研究成果的筛选和集成。制定一项政策，通常要通过必要的程序征求意见，按照政党、行政机关、立法机关及其他社会组织在政策制定过程中相互之间的关系和承担的任务，确定它们的角色，形成政策方案，最后确定下来为一项正式的政策。政策制定还包括政策制定后的改进。改进的程序基本与前相同，都要通过政策制定系统来最后确定。

政策制定系统的运行反映了政治体制的状况，任何政策的制定都是以政策制定系统的运行为基础的，而具体政策的改进或者出台新的政策措施，必然要通过政策制定系统来完成。“制”与“定”是两个环节，“制”要经过很多具体的部门或组织进行研究，征求意见，形成文字材料，提出操作方案，向上报告；“定”在中国则体现为中国共产党总揽全局的政治领导。只有经过党的最高领导机关，或者地方领导机关及派出代表机关确定了，才是正式的政策或政策措施，才能出台贯彻执行。这是一项重大政治原则。中国共产党党章明确规定，有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。对于地方来说，有关的重大政策问题，决定权在党的地方领导机关。

在中国，将中国共产党政策变成国家意志的法定程序有三种：一是中共中央与国家机构联名发布政策方案；二是中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过；三是政府决策以党提出的政策原则为依据。这三种法定程序在西藏也不例外。对1989年以来中国共产党西藏政策进行梳理研究，有一个值得关注的现象，就是政策入法。例如，中国共产党民族政策中关于民族平等、民族团结、民族自决、民族互助等主要内容，除了在宪法中作了总体的规定，并通过法律、具体制度和措施落实民族政策之外，还通过“法律面前人人平等”原则，禁止国家在政治、法律上对不同民族、种族、宗教信仰进行差别对待，以体现民族平等。宪法总纲第四条规定了民族政策，确立民族政策的内容为民族平等、团结和互助，并规定国家帮助民族地区发展经济和文化，实行民族区域自治制度；各民族都有使用自己的语言文字、保持或者改革自己的风俗习惯的权利，并且，宪法还在公民的基本权利与义务中规定了平等条款，在诉讼中规定了少数民族的权利。当然，这些并不是单对西藏的，但是在实际运用中，这些政策与法的互换性很强。中国共产党的民族政策虽然不具有法与规范的一般性质，不是对国家设置的宪法界限，但是，完全是政策的指导原则，并为国家机关确立了活动目标，指导着国家机关的活动。从法学角度看，可以将这些规定视为宪法向国家机关发出的指示与委托。因此，这既是立法机关制定法律之时的政策指导参考，也是行政机关的行政指南。但是，对于司法机关而言，这部分内容不具有司法适用性，不是司法机关强制实施的法律规范。这个现象，说明了作为执政党的中国共产党执政意志在逐步法制化。因而，在进行政策研究或政策史研究时，既要划清政策与法的界限，又要看到在法制化的进程中，政策与法的关系和对法的贡献。

（三）政策执行

政策的实际效果要通过政策执行来验证，政策执行实际上是社会对一项政策的认同过程，是决策执行系统对政策理解和态度的表现，是对政策研究在问题价值和事物因果关系预测方面的检验，也是对政策研究工作绩效的评估与核定。政策执行一帆风顺，得到普遍拥护，说明政策研究到位，对实际情况的了解和掌握是真实可靠的，决策过程是民主和科学的，所作的决策就是符合实际的；反之，政策执行就会出现种种问题，特别是在一项新政策出台后，政策执行不符合实际或出现混乱情况，可以看作政策研究有偏差以及决策不民主、不科学，决策也是不符合实际的。西藏工作20世纪80年代出现的一些混乱情况，基本上可以说明这个问题。对政策执行还应当包括监督与反馈，政策如何实施以及实施效果必须要有监督与反馈，一项政策的实效好坏，对决策者是主体效能的体现，对政策本身是结果的检验。

1989～2005年的中国共产党西藏政策，总的执行情况是好的。一是西藏自治区党委指导思想明确。20世纪90年代初，自治区第四次党代会就提出“一个中心，两件大事，三个确保”的指导思想，中央第三次西藏工作座谈会确立了新时期西藏工作的指导方针，历经中央第四次西藏工作座谈会和中央12号文件等几次变化和发展，形成了现在的西藏工作指导思想。但是，这一指导思想方针的核心内容没有出现根本变化，并且在今后相当时间内都将是指导西藏工作的核心内容。新世纪新阶段西藏工作的指导思想是：以邓小平理论和江泽民关于“三个代表”的重要思想为指导，继续坚持以经济建设为中心，紧紧抓住发展经济和稳定局势两件大事，确保西藏经济加快发展和社会全面进步，确保国家安全和西藏长治久安，确保西藏各族人民生活水平不断提高。指导思想是西藏的大政策和所有具体政策包括政策措施的根本前提和依据。二是各级党政组织贯彻执行有力：把加强党的执政能力建设具体到加强领导体制和工作机制建设，要求认真执行党的路线方针政策绝不能有任何偏离，抓住重点、热点、难点问题，积极根据政策制定对策加以解决；把抓政策落实工作作为考核、提拔、任用干部的重要依据。三是各项保障措施能够落实到位。通过加强工作责任制，各级党委根据自己工作的实际，围绕路线方针和政策来制定工作目标，制定保障措施，在各个具体执行环节上明确工作责任，加强督促检查，把中国共产党的各项政策落到实处。四是形成了一整套政策研究和政策执行的机制。通过一般的政策分析、研究和决策的程序，一项政策在正式实施前，通常要通过试点，探索思路，发现问题，总结经验；通过示范，树立榜样，辐射带动。以试点示范的成功实践，进一步完善政策和政策措施，制订更为切合实际的工作方案，推进政策执行。

（四）政策宣传

1989年以来，西藏在贯彻执行中国共产党政策的过程中，也十分注意做好形势政策宣传教育工作。一方面，要求各级领导干部领会好、掌握好方针政策的精神实质。领会好了，掌握好了，才能在执行方针政策的过程中不“变形”、不“走样”，才能带领群众把政策准确地落到实处。另一方面，要求各级领导干部把这些方针政策向群众说充分、说清楚。向群众说充分、说清楚，并使之家喻户晓，深入人心，执行起方针政策来才能得到人民群众的理解、认同和支持，进而使党和政府的各项方针政策得到全面贯彻落实。西藏形势政策宣传教育，突出重点，联系实际，各级党委特别是领导干部把形势政策宣传教育摆上了重要日程，同正在开展的各项重大政治活动结合起来，同各地各部门的实际工作结合起来统筹安排；既注意舆论引导，形成声势，又深入基层，摆事实，讲道理，平等交流，紧密联系干部群众的思想实际，有针对性地开展形势政策宣传教育工作；把解决思想问题和解决实际问题结合起来，既讲道理又办实事，使形势政策宣传教育的过程成为落实政策、改进工作、解决问题的过程。

（五）西藏政策和“治藏方略”

1989年以来中国共产党西藏政策的成功实践，体现了中国共产党对西藏工作规律的科学把握，标志着党治藏方略的日臻成熟。从对西藏工作的全面把握上看，中国共产党的西藏政策和治藏方略互为表里，相辅相成。西藏政策偏重于划定底线和提出准则，而治藏方略则更多地体现出总体谋划的特色。孙中山先生认为，方略就是规定“种种建设宏模”，“为实业计划之大方针，为国家经济之大政策”，是“建设新中国之总计划”。综合地看，所谓“方略”，大致包括以下两个方面的内容，一是建设和发展的蓝图，如目标、任务、重点等；二是为实现建设蓝图而采取的基本途径、基本形式、基本方法、领导艺术等。这两个方面是相互联系、相互交叉的。方略就是治理的方法、计谋和策略，包括理论，但主要是指实践，是指治理的大政方针、计谋策略，也可以说是领导方法、领导艺术中最高层次、最核心的那一部分。从如何审时度势作出谋划的角度讲“治藏方略”，突出地体现了中央领导人和领导集体的品格、智慧、才识、胆略、领导艺术。中国共产党三代领导集体的治藏方略一脉相承，都体现出驾驭全局的战略能力，高超的政治谋略，敏锐的实际洞察力。自中国共产党十五次全国代表大会第一次使用“方略”特指治国之道以来，一些党史研究单位以及专家，开始公开用“治藏方略”来专指中央的战略和总体政策。陈振明等在《政策科学》中对政策的阐释为：“政策是用国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法等的总称。”依照这个阐释，中国共产党在西藏的政策体系可以看作其治藏方略的体现。1989～2005年，中国共产党推动西藏形势发生重大转折，确立新的方针政策，转移全区工作重点，提出新时期的指导思想、中长期发展目标，确定做好工作关键，开辟新的前进道路，确定中心任务，总结和坚持基本经验等都是治藏方略的内容。正是有了方略规定的这一系列内容，西藏政策才形成了一个完整的体系，发挥出巨大的作用，取得了显著的效果。

中国共产党的西藏政策是一个体系，体现了党统揽全局的特点。《中国共产党党章》对党的领导作出了明确的界定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”对此，我国的《宪法学》教科书是这样解释的：“所谓党对国家生活的领导，就是指我们国家的经济、政治、教育、社会等一切方面的工作，都要接受党的政治领导。它的实质就在于：党要从路线、方针、政策等方面，指引和掌握国家生活的发展方向，为它规定长远的目标和现阶段的任务，使之沿着党的路线前进。”中国共产党的政治领导、思想领导和组织领导是一个有机的整体，绝不能将其割裂开来或对立起来。党的政治领导是党的领导的核心，是解决方向、道路问题的，在政治领导中，研究制定和出台实施政策，是其非常重要的一个方面。研究中国共产党在西藏的重大实践，不能不研究中国共产党在西藏的政策；研究1989年以来中国共产党在西藏的一系列成功的实践，不能不研究1989年以来中国共产党的西藏政策体系，与此同时，也必须对这一段时间中国共产党西藏政策与其思想路线、政治路线、组织路线、群众路线的关系，以及中国共产党1989年以来西藏政策与理论创新的关系进行研究，才能有一个比较清晰的主线与轮廓，得出符合客观实际的认识。