四 对中国城市燃气价格改革的建议

（一）指导思想

以十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所阐明的改革精神和思想为指导。

（二）指导原则

一是市场化。燃气是一种商品，燃气企业要赢利，燃气行业可以市场化。二是多方共赢。实现燃气企业与政府、社会、用户的共赢。三是先易后难。不能搞“一刀切”，力度不能过猛，尽量减小可能会对社会造成的冲击。四是适度监管。必须对城市燃气的管网输送环节进行监管。五是配套措施并行。价格改革与产业、财政等其他改革措施同步推进。

（三）城市燃气价格改革的总体思路

第一，总体目标。按照市场化原则，打破垄断，引入竞争，建立起符合我国所处发展阶段和居民收入水平、适应我国燃气产业特性和发展阶段、反映市场供求、价格真正由市场决定的机制。

第二，主要任务。以10年为界，2014～2018年主要解决燃气生产和供应不足的问题，开放上游油气勘探开发和进口气源领域；对目前国有油气企业进行混合制改革，允许多种资本持有国有油气企业的股份；在燃气长输、城市燃气运输管网及LNG接收站、储气库等领域，允许其他投资主体进入，推动管网、储气库的建设；严格规章制度，保证燃气管网和基础设施建设、运营等向第三方开放；逐步推动管网独立。2019～2024年进一步推进燃气产业生产、销售环节的分离和市场化改革，形成整个产业上游和下游市场由多家企业经营、相互自由竞争的局面。将现有燃气企业的管道所有权与燃气所有权分离、管道运输与燃气销售业务分离，组建燃气管网公司。

第三，具体路径。改革应该“放开两头，管住中间”，即在燃气整个产业链竞争性环节引入竞争，加强对自然垄断性环节的监管。改革后燃气产业将形成“两头放开竞争、中间政府管制”的“X+1+X”的市场竞争模式。第一个“X”是指放开燃气上游气源限制，开展多元化竞争。中间的“1”是指国家对燃气主输配系统即中游管网进行监管。第二个“X”是指在下游城市形成多家区域性的燃气销售企业。

（四）建议采取若干政策措施

第一，参考欧盟经验，推进燃气市场化改革。

第二，以产业链结构改革推动燃气下游价格改革。

——合理划分燃气产业链的自然垄断性业务与竞争性业务，实行区别对待的规制政策。

——消除非国有资本进入燃气行业各个领域的种种壁垒，推进整个燃气行业混合所有制经济发展。

——上游环节：放宽燃气上游勘探、开发、生产领域的市场准入；放开气源进口限制，实行气源多元化；储气、接收站、管网等基础设施投资、建设、运营向市场开放，吸引各类资本进入。

——中游环节：将燃气管网（包括长输和城市管网、储气库）与上游生产、下游销售业务分离，推行“厂网分离”“网销分离”“储运分离”，渐次推动管网独立。制定强制性规则，严格落实管网“第三方公开准入”机制，要求管网运输企业向所有托运人开放管道运输业务，代表第三方运输燃气，管输公司不得销售燃气，只收取管输服务费。设立严格的城市管网准入标准，实行审批制，防止因企业过度进入而引发过度竞争，造成资源浪费。

——下游城市燃气环节：在继续实行城市燃气特许经营制度的同时，要综合考虑和处理好燃气经营企业的资产转让、经营期限和价格条款等问题，并积极稳妥地实施城市燃气经营许可制度，进一步开放城市燃气市场，建立多元化投融资体制。

第三，建立合理的输配气定价和调价机制。合理确定配气服务成本构成，对输配气价采用成本加成法，待市场发育成熟后采取基于业绩的“价格上限法”。形成合理的管输费率结构，定价从当前“一部制”过渡到“完全两部制”。以“成本加成”为基础并进行分类作价。每三年调整一次城市燃气长输和配气价格。

第四，形成燃气上下游价格联动机制。授权地方调整价格听证目录，明确规定中央政府变动门站价格的同日，地方政府也应调整终端销售价格；因上游涨价而增加的支出要实行全额联动。同时，推动燃气价格听证从“听水平”向“听机制”转变。

第五，矫正交叉补贴，理顺终端用户价格。消除燃气价格的福利性，逐步提高居民用气价格。实行阶梯定价，按用气量大小制定差价。遵循国际市场规律，理顺工业、商业、居民生活用气价格结构。

第六，加快燃气现货和期货交易市场体系建设，逐步形成我国燃气市场基准价。

第七，建立健全燃气全产业链监管体系。加快制定城市燃气价格管理办法；建立全国性的燃气安全认证体系；建立相对独立的燃气综合监管机构，对燃气市场准入、价格、产品和服务质量、安全等进行监管，并主要行使相应职责。

第八，及时建立政府与市场、企业之间的信息沟通机制，充分发挥燃气行业组织的重要作用。

（五）当前推进城市燃气价格改革的切入点

第一，改变社会对城市燃气的传统认识和消费理念。树立“城市燃气是商品”的消费理念；取消福利补贴方式，实行综合补贴，给老百姓一本“明白账”，让消费者在接受市场化的城市燃气供应与定价新机制的同时，自觉履行在节能减排、理性消费方面的责任和义务。

第二，改革当前燃气产业链结构和组织形式。以探矿权和采矿权为突破口加快上游改革，允许更多的经营主体从事气源进口业务；以管网独立为改革方向，实行“网运分离”“网销分离”，推动中游改革，切实促使管网第三方公平开放；推动下游城市燃气从特许经营制度向经营许可制度转变。

第三，加快建设国家燃气交易市场。选择合适的试点建设国家级的燃气交易市场或交易中心，分步建设，不断完善和扩大燃气交易市场的规模和影响力。

第四，完善城市燃气定价机制和监管制度。允许各地修改地方价格听证目录，明确听证范围；尽快启动燃气上下游价格联动机制；制定燃气长输管网标准费率和储气库的储气价格；进一步下放价格的审批权，使地方政府结合地区经济的发展需要，制定适宜本地区的能源价格机制。

总之，综观世界各国和地区燃气价格改革历程，由于经济社会发展情况及燃气产业成熟度、市场竞争程度各不相同，改革的初始条件和具体措施有所不同，定价机制及监管方式各异，但打破垄断、促进竞争是各国和地区的共同取向，对输气管网、配气服务等进行严格的监管是各国和地区的统一做法。

价格改革的前提是燃气产业链的结构改革。我国城市燃气价格改革的关键在于政府的放权、引入竞争机制，重点在于把握市场化改革方向、扎实推进燃气产业链的总体改革。在市场化改革进程中，处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府在“掌舵”的同时，相应地减少“划桨”职能。

城市燃气价格改革是一项复杂并具有一定风险、需要付出成本的系统工程，不能期望一蹴而就，毕其功于一役。改革过程中要切实做好配套制度改革和完善社会保障制度，避免或尽量消除在改革过程中因城市燃气价格波动而带来的不良影响。