三 城市燃气价格改革的国际经验及启示

20世纪80年代以前，世界各国和地区普遍对燃气行业实施纵向一体化管理，不仅对具有自然垄断特性的环节进行管理，也对竞争性环节进行管理。这种体制导致燃气价格和消费处于畸形发展之中，企业长期亏损、冗员严重、服务效率低下。于是，各国和地区纷纷启动燃气改革，主要的做法包括放开适合竞争的环节的价格管制、限制自然垄断环节业务并加强监管、建设统一的燃气市场、加强储备调控等。概括起来，各国和地区城市燃气价格改革的主要做法有以下几点。

区分不同环节属性，进行产业链结构性改革。燃气定价机制的形成与燃气的产业链结构改革密不可分，其基本趋势是从垄断走向竞争。20世纪70年代以来，各国和地区纷纷对燃气行业实施了与电力改革分拆模式类似的产业链结构性改革，首先是区分自然垄断业务和竞争性业务。各国和地区的基本做法是：从“网销分离”开始，将具有自然垄断特性的管道运输公司和具有竞争特性的燃气生产和销售公司在会计和组织上分离。这样，就实现了管道所有权与燃气所有权相分离，管道运输业务与燃气销售业务相分离。可见，价格改革与产业链密不可分。

放开上游管制，让市场决定价格。形成公平合理的价格水平，必须要让燃气实现充分供给，形成多买多卖的市场格局。20世纪70年代末，美国开始了放松管制的改革，促使当时的燃气市场由垄断走向竞争，其首先放松管制的领域就是上游，即在生产环节取消井口价格的管制，实现燃气供给主体多元化，通过充分竞争来形成价格，防止因垄断而造成的价格高企。除美国外，综观世界其他国家和地区的燃气改革历程——形成合理的价格水平，放开上游生产或进口，让气源实现充分供给，同时赋予终端用户更多的选择权，基本上是通行的做法。

针对不同的产业组织模式和环节实施有效监管。有效监管是政府对市场失灵的补位和调节。大多数国家和地区对燃气价格的监管都经历了从严格监管到逐步放松监管的过程。20世纪70年代末，很多国家和地区开始对产业链进行市场化改革，原来上下游一体化的垄断格局被打破，政府逐步放开对竞争环节的进口价和终端销售价的管制，只对属于自然垄断性质的中游管网输送环节进行定价。各国和地区政府基本上都对燃气的管输价格和配气价格进行监管，以促使管道公司降低成本、提高效率，从而降低终端价格，维护消费者合法权益。

价格改革要综合考虑产业发展等因素，逐步推进。价格改革是建立市场体系的核心。世界各国和地区往往遵循价格改革与产业发展相结合、价格改革与国际天然气价格和替代能源价格相匹配的原则，在综合考虑燃气产业发展特点、居民承受能力、替代能源价格及通货膨胀等因素的基础上，逐步推进，最终形成由市场供求关系决定的价格机制。

世界主要发达国家和地区都采取了市场化改革手段，建立了主要由市场决定的价格机制，实现了促进行业发展和维护消费者合法权益的双重目的。对我国颇具启示意义，主要体现在以下几个方面。

打破垄断、促进竞争是前提条件。美国、欧盟、日本等发达国家和地区通过对天然气产业链的结构进行拆分，促进了燃气供应和服务的竞争。目前，我国天然气行业大型企业纵向一体化严重，覆盖了勘探、开采、净化、运输、批发乃至城市配气等环节，竞争性业务和垄断性业务捆绑经营，其他企业进入的空间很小，供应不足，价格扭曲，成本高企，效率较低。从我国历次能源价格改革的效果来看，如果不对天然气产业链进行改革，就只能演变为屡改屡涨的调价运动，这是与改革初衷相悖之举。对产业链进行市场化改革，打破垄断，促进竞争，应作为我国天然气产业改革的方向，也应成为理顺天然气价格机制的前提。

建立统一的市场体系是基础条件。欧美发达国家和地区的关键经验是打破各成员国之间的市场分割和跨区域资源配置障碍，鼓励各成员国天然气基础设施的互联互通和自由贸易。我国可借鉴相关做法，打破行业垄断和市场分割，加强省际、城际管网的互联互通和统一市场体系建设，促进公平竞争，为天然气资源的优化配置和普及应用创造条件。

实施网运分开、管网开放是必要条件。发达国家和地区都将网运分开和管网开放作为燃气市场化改革的核心内容，实行“厂网分离”“网销分离”“输配分离”“储运分离”，在竞争和监管中实现了产业协调发展。我国“三桶油”垄断经营体制是燃气供需矛盾和价格扭曲的症结所在。将管道运输与燃气销售业务分离，实现管网独立并公平开放，是协调上下游利益关系、推动天然气行业健康发展的必行之举。

输配气定价和调价机制是核心。以欧盟为例，欧盟监管机构主要对天然气输气和配送价格进行监管，并制定了输配气定价的公式和规则及调价机制。我国目前尚未对输配环节形成有效监管，相关价格政策处于空白。价格主管部门应加强对油气企业的成本监管，尽快核定输配气价，并建立相应的价格调整机制。

统一的监管体系是重要手段。独立的监管机构和统一的监管规则是发达国家和地区燃气改革取得成功的关键。我国天然气价格实行中央与地方分段管理，天然气市场尚未形成统一的监管体系和监管法规，政出多门，无法可依，监管缺位与越位问题并存，效率不高，产业链条价格传导不顺，导致价格扭曲和发展不协调。

加强天然气交易市场和储气设施建设必不可少。发达国家和地区既建立了上游多元化的供气市场，又促进了储气设施建设，对调节供需平衡、防止金融冲击起到了重要作用。我国应放开上游气源进口和开采，鼓励天然气自由贸易，鼓励社会资本投资建设储气设施和LNG接收站，促进管网基础设施的公平开放，这有利于稳定国内市场价格，降低燃气成本，大大提高我国天然气供应和保障能力。