中英建立联合开发区合作机制研究

郑广建 苗洁

摘要：联合开发区作为异地共建共管共享的创新性收益平台和载体，在新时期的区域开发开放过程中发挥着重要作用。联合开发区的收益创造机制包括制度创新收益和产业集聚收益两个部分，此外还需要统筹考虑关乎其长远运营的收益共享机制。联合开发区可以提高资源配置效率和优化区域空间结构形成创新高地，从而具有产业转移和升级的示范效应、利益共享和吐故纳新效应，以及跨地区合作共赢效应等。本文对此作了论述，最后分析了中英建立联合开发区的合作基础、发展前景、合作领域以及可能的运营模式等。

关键词：中英联合开发区 运营模式 合作机制

一 引言

开发区建设是中国开发开放的典型国际经验，作为“中国模式”重要组成部分一直受到世界普遍关注。中国自20世纪80年代从东南沿海经济特区起步，开发区为吸引投资、增加就业、提升管理、提高收入、促进进出口、技术升级和经济增长发挥了不可替代的作用（陈建军，2012）。但是，在新形势下，如何突破作为国内产业转移和集聚主要载体的开发区的瓶颈成为共识。从另一方面看，随着中国“走出去”特别是“一带一路”战略深入实施，海外产业园建设也步入快车道，对外直接投资连年攀升。截至2015年11月底，中国企业正在建设75个境外经贸合作区。2015全年中国境内投资者共对全球155个国家（地区）6532家境外企业（非金融类）直接投资，累计实现对外投资1180.2亿美元（7350.8亿元人民币），同比增长14.7%，中国企业共对“一带一路”相关49个国家直接投资148.2亿美元，同比增长18.2%。

联合开发区作为一种创新性开发开放型开发区，在促进产业在转移中集聚和“走出去”战略中发挥着不可替代的作用，越来越受到政府管理决策部门和学术界关注。随着中国经济进入新常态和“一带一路”战略向纵深推进，联合开发区必将成为区域经济合作和产业转移的重要空间载体与合作平台。联合开发区运营时间较短，比一般开发区更能高效推进产业转移和集聚，在体制机制上涉及参与各区域及其主体利益分配，因此，创新联合开发区管理模式是关系到其能否成功的关键因素。厘清学术界相关文献，客观剖析国内外实践案例，探索和提出符合中国现实情况的联合开发区运营和管理模式，对于积极有效吸引外来投资和深入实施中国“一带一路”战略，加快推进中国产业转移升级，实现区域经济协调发展和“中国梦”，具有重要的理论价值和现实意义。

因此，本文首先从理论上建立一般分析框架来厘清联合开发区运营机理，试图揭示联合开发区的本质及其运营模式，然后分析其对产业转移和集聚的功能和效用，分析联合开发区运营成败的关键因素，最终为建立中英联合开发区建设提供针对性的政策意见和建议。

接下来第二部分是对国内外产业转移和集聚以及开发区研究的文献回顾；第三部分从理论上来分析联合开发区运营机制；第四部分着重分析联合开发区的功能和效用；第五部分提出建立中英联合开发区的构想及其实施策略。

二 文献综述

20世纪90年代，在以中国·新加坡苏州工业园区为典型代表的联合开发区示范带动作用下，江浙沪和安徽等长三角地区和广东等珠三角地区先后建立江阴靖江工业园、苏州宿迁工业园、外高桥集团（启东）产业园、漕河泾新兴技术开发区海宁分区、苏州（滁州）现代产业园、浙江中荷（嘉善）产业合作园等联合开发区，取得了丰富的社会实践经验，但关于联合开发区的理论总结还处在摸索阶段，特别是关于联合开发区的一般理论研究更是处于起步阶段。国内外学者主要从联合开发区概念、类型、功能效用以及具体单个联合开发区运营等方面进行了探讨和分析。

首先，关于联合开发区概念取得基本共识。特别是国内外有学者用“飞地经济”来描述联合开发区，结合增长极理论、非均衡发展理论、产业转移理论、比较优势理论、共生理论、治理理论等，从不同角度界定联合开发区概念的内涵和外延。都明确了联合开发区是异地共建、政策创新、产业转移、利益共享的合作平台和载体等核心内容，但是在治理结构以及具体运营上存在一定异议。

其次，关于联合开发区类型及其效应研究。波特等国外学者认为产业政策是产业集聚区的重要支撑，政府政策和制度选择关乎开发区运营效果。韦伯和马歇尔提出产业区概念，揭示集聚的规则和效应，扎马斯基和克鲁格曼等定义企业集聚是企业为获取规模经济、地方化经济和城市化经济在空间上的一种集聚。因此，联合开发区内产业集聚速度和强度、数量和质量决定其发展前景和区域竞争力。在中国产业转移背景下形成的联合开发区可以分为飞出地投资型、飞入地投资型和两地共投型三种投入类型，属地化管理、派遣管理团队管理、组成管理委员会共同管理等三种管理类型。此外，还有直营、兼并和合作式（李骏阳、夏惠芳，2006），按照经济发展水平划分的低飞、高飞和平飞型（汪玉奇、高平，2010），中央政府主导合作共建、地方政府联合投资共建、地方政府互换资源共建、企业参与国际竞标建设、国内企业与境外企业合作共建五种模式（何静、农贵新，2010）等，并根据上述划分类型研究不同联合开发区的功能及其发展状况。

此外，较多的是关于单个联合开发区的案例研究，为地方经济发展提供建议和参考。丁胡送（2012）等分析了上海、浙江、江苏和安徽等地的联合开发区发展现状，以及存在政府间缺少协调、产业经营成本优势弱化、土地要素制约等问题，并在此基础上提出建议。郭珉媛（2013）指出环渤海区域飞地经济进展缓慢、发展水平较低，长期稳定的合作机制尚未建立，发展方式不成熟等问题。被研究最多最为彻底的是苏州产业园区，不同学者从发展历史、管理模式、产业根植性以及未来发展前景等方面对其进行分析。

综上所述，关于联合开发区研究从研究方法上来看多以案例研究为主，定性描述较多而定量研究较少。研究目的多是为地方经济发展提供针对性政策建议，而缺乏政策的一般性。研究对象多以国内的省间、省内联合开发区为主，而对中国在国外投资兴建的联合开发区研究较少。研究内容多为研究联合开发区功能和效应，而缺乏对其内在机制和逻辑的通用研究。因此，基于国际化视野引入新方法来重新审视国内外联合开发区的内在属性，包括揭示其性质、功能、运行机制和管理模式等，显得尤为必要和迫切。

三 联合开发区理论机制探讨

（一）联合开发区的基本概念

联合开发区和开发区一样，作为在一定空间范围内的产业聚集区，具有完善的基础设施，享受政府特殊优惠政策，是一个地区或者城市参与竞争的重要载体，是体现区域发展实力的标志之一。开发区作为一种吸引企业投资和入驻的“政策租”，是中国经济转型过程中产业空间组织的一种“转型制度”形式，也是资本投入不足和市场制度缺失的发展中国家和地区启动经济发展通常采用的一种增量发展形式（郑江淮，2008）。然而，联合开发区作为后开发区时代加快产业转移和集聚、化解风险的升级版，还有“异地共建共管共享”特征。

为此，本文定义联合开发区为：地理邻近或社会网络相通的两方及以上行政主体，基于本地优势要素和经济发展战略需要，为有效突破瓶颈制约进行优势互补合作，打破行政区划界限，创新制度设计，实现特定产业在定向转移中集聚，参与各方协商分配“创新收益”，实现互利共赢且可持续发展的地域开发开放平台，最终形成一种特殊的创新型经济区。

（二）联合开发区的运行机制

联合开发区作为创新型收益形成和共享的空间载体和组织，其运行机制包括如何协调收益创造以及收益共享两个方面（图1所示），运行机制关系到联合开发区可持续发展及其竞争力。

首先，收益创造主要包括制度创新收益和产业集聚收益两个部分。联合开发区在原有城市和行政体制之外，利用政府优惠政策和基础设施促成企业向区内集聚。联合开发区内的企业一般享受更优惠税收政策和财政补贴或奖励政策，共享政府搭建的各类公共服务平台，更能降低运营成本，带来企业利润的提高和竞争力的提升，客观上促进产业集聚和提高整个联合开发区纯收益。此外，转移到联合开发区的产业或者企业一般是迁出地非主导产业甚至是即将淘汰的产业，整个产业链搬迁更能在短期内形成产业集群，带来市场结构效应、劳动力池效应和创新溢出效应，更可以提高产业集群效能。由上述产生超出一般开发区平均收益的部分即为联合开发区创新型收益。

联合开发区收益共享机制是按照事先协定在东道主和进入方之间进行公平合理分配，最终实现利益共享和联合共赢，是联合开发区持续发展的关键所在。由于双方都是直接利益攸关者，因此，为协调双方利益一般会引入第三方中立机构，来进行科学的咨询、规划和评估等，以满足各方诉求。具体来说，联合开发区利益共享机制主要包括利益分配和利益补偿的基础机制，利益约束、利益调解、利益表达的保障机制。利益分配机制设计应该主要确定分配依据、分配对象、分配计算方法等要素。

（三）联合开发区的功能和效应

联合开发区作为新型区域合作模式，是产业集聚和产业转移升级的载体和平台，联合开发区承担的产业转移不是低端和零散的产业转移，而是具有明确准入标准并且逐渐向整体产业链转移发展。其主要功能如下。

一是提高资源要素配置效率。联合开发区发挥政府与市场双重作用形成“经济区经济”而非“行政区经济”，打破行政分割和破除地方保护主义，将地方政府“个体理性”转变为“集体理性”，有效突破困境，促进资源要素自由流动与优化配置，实现区域间专业化分工和协作，破解区域产业同构，深化区域经济一体化和区域协调发展。联合开发区提供的基础设施和优惠政策把合作各方比较优势包括充足的产业资本、先进的技术和管理方法、高质量和多数量的劳动力、可用建设用地、广大市场腹地等资源要素转化为现实优势，形成的规模效应和溢出效应提高了资源要素配置效率，进一步提升了联合开发区平台功能，从而实现两者互相促进、相互提高。

二是优化区域空间结构，形成创新高地。联合开发区形成的产业集群成为经济增长极。规模效应节约交易成本，提高生产效能。区内企业间相互交流形成学习创新网络，增强企业创新能力，最终优胜劣汰，刺激创新。联合开发区汇聚和融合多元文化，打破相关地区由传统产业结构支撑的相对固化的社会经济发展格局，为该地区注入更加先进的要素资源和发展理念，通过融合发展，形成创新空间，并通过溢出效应和示范效应带动周边地区发展。

联合开发区的效应主要体现在以下三个方面。

第一，示范效应。合作方各行政主体提供优惠政策形成制度创新空间，产生制度创新收益，招商环境优化带来示范效应，吸引特定企业迁入和迁出，促进多区域产业升级，提升整体竞争力，通过合作提高筛选引进项目工作效率，降低招商引资成本。但由于制度创新收益边际效应递减，其他开发区竞争，优惠政策效应不断耗散，只有在较短时间内形成企业聚集和集群，产业集群或产业集聚效应的增长速度和幅度大于制度创新收益耗散的速度和幅度，联合开发区的示范效应才能持久发挥。

第二，吐故纳新效应。联合开发区具有共建共管共赢共享特性，从而区别于一般开发区，对转入地有带动示范和经济增长效应，对转出地有收益共享效应。双方共享的收益一般包括地区产出、企业收益、财政税收等按照协议比例分享。此外，产业高端且升级压力大的迁出地把不适合本地发展的产业转移到迁入洼地，为其产业转型升级腾出空间，实现吐故纳新。

第三，平台效应。随着中国“走出去”特别是“一带一路”战略的深度实施，联合开发区建设成为参与国际合作的主要任务和抓手，充分利用国际国内资源和市场，化解国内过剩产能和实现产业转型升级。从国内来看，联合开发区建设打破体制机制障碍，打造区域合作和区域协调发展的创新空间和平台，构建跨地区的产业发展网络和要素流动网络，实现地区间优势互补、利益共享和产业分工，进而实现国内区域经济协调发展。

（四）联合开发区的管理模式

联合开发区管理模式具有管理、开发和协调三元功能。现实生活中，联合开发区牵涉多个利益主体，管理组织结构中的地位决定其主导层次差异，并形成管理模式差异，进而决定联合开发区的目标定位、管理职能划分和利益分配等。本文依据这种差异并参照陈建军教授的观点，将现有的联合开发区管理模式分为开发导向型和开放导向型两种基本模式。

开发导向型。主要特征是联合开发区所在地行政主体作为建设管理主角相对主导，合作方则相对弱势，更重视开发速度可以调动短期积极性，使开发区快速起步。但合作方对管理介入不深而缺乏长期合作准备，在获取短期收益后可能态度消极，可持续性不强。典型案例为中新苏州工业园区等。

开放导向型。主要特征是合作方有强掌控力，更注重长期发展、拓展产业链和促发集聚效应，收益分享机制在此尤为重要。高对外开放度促进长期合作，长效利益分配机制调动各方积极性。短期收益有利于迁入方，土地价格上涨预期使迁入地承受较大成本压力。典型案例有安徽皖江产业转移示范区的长三角合作园区等。

综上所述，开发导向型重视短期利益，启动性较强而持续性较弱；开放导向型重视长期发展，持续性较强而启动性较弱。随着理论研究推进和现实实践增强，开发开放兼顾型成为联合开发区的主要合作方向，其优势为更注重平衡各方短期和长期利益，提高启动和持续合作可能性，更有利于促进产业转移、产业集聚、产业升级和跨地区合作等。

四 中英联合开发区的实践

当前我国经济进入新常态，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开发、共享的发展理念，中央经济工作会议作出推进供给侧结构性改革的战略部署。“十三五”期间，中国将以此作为引领“走出去”战略升级和对外投资合作持续稳定健康发展的指导方针，充分发挥中国体制、政策、资金、产业等综合优势，提高对外投资和吸引外资的便利化水平，以境内外经贸合作区建设为依托，推动我国优势产业和企业“抱团出海”，促进东道国工业化和民生改善，与合作伙伴分享发展成果，在“十三五”末实现从对外投资大国到对外投资强国、外商投资强国的历史性跨越。

经过近十年发展，中国境外经贸合作区已取得阶段性成果，初步在境外形成了一批超过70个基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区，成为推进“一带一路”倡议和国际产能与装备制造合作的有效平台。与此同时，外商在国内投资兴建的开发区和产业园更是从沿海发达地区到内陆、沿边的新疆等遍布我国所有省区市和主要城市。

（一）合作基础扎实

1．现实基础良好

自2004年中英建立全面战略伙伴关系以来，中英双边关系稳步发展，利益交融与互惠合作不断深化。双方建立了总理年度会晤、战略对话、经济财金对话、高级别人文交流等几十个对话机制，双边关系的成熟度前所未有。

目前，中国是英国第四大贸易伙伴，英国则是中国在欧盟内第二大贸易伙伴、第一大投资目的国和除香港外最大人民币离岸交易中心，英国在西方国家中率先宣布申请加入中国倡议成立的亚投行。2015年中国对英国出口额达596亿美元，从英国进口额为189亿美元，同期英国对中国直接投资规模为10.8亿美元。

英国作为世界主要经济强国，2014年中国对英国直接投资额为128亿美元，呈稳步上升趋势，投资行业领域不断拓宽。其中，三胞集团控股的南京新百以2亿英镑收购英国老牌百货公司House of Fraser（福瑞泽）89%的股权，是中国企业最大的单笔零售业境外投资项目，中国弘毅以9亿英镑收购英国餐饮连锁企业Pizza Press。中国的浙江沪杭甬高速、江西铜业、中国国航、大唐发电以及中石化五家国有大中型企业已在伦敦交易所挂牌上市。

2．合作前景广阔

中国和英国两国的特色优势明显是进行全方位深度合作的重要基础条件。中国是社会稳定且发展迅速的最大的发展中国家，人力资本等生产要素充裕，作为世界工厂正在由世界制造向世界创造转变，也是世界最大的消费市场和投资环境良好的国家和地区之一。英国作为世界老牌发达强国，优良的投资环境使之成为投资吸引力最高的国家和地区之一，贸易投资便利，政治环境稳定，服务业特别是金融服务、通信服务和创新能力一流。英国工业革命后的全球治理能力及其经济发展成果和中国作为新兴经济体快速发展带来的市场机遇为双方的合作提供了较大空间。截至2015年上半年，逾500家中国企业落户英国。有研究认为，未来10年，中国对英国基础设施投资将达到1000亿英镑，为两国创造更多发展和就业机会。

中英两国作为主要的经济贸易大国、经济强国和政治大国，分别是世界第二和第六大经济体，历史文化悠久，在多边交往中，深度交流和全方位合作存在无限可能，可以共同推进国际协定及国际规则，包括国际投资、共同发展、市场秩序、公平竞争、全球气候、碳排放等人类关注的共性问题。中国积极推进“一带一路”建设、国际产能和装备制造合作，“走出去”步伐加快，对外投资合作呈现持续快速发展势头。与此同时，也在积极吸引外资投资，2015年全国设立外商投资企业26575家，同比增长11.8%；实际使用外资金额7813.5亿元人民币（折合1262.7亿美元），同比增长6.4%（未含银行、证券、保险领域数据）。

3．合作环境良好

国际政治环境有利于企业开拓国际市场。中国与世界各国特别是英国保持着良好的政治关系。“一带一路”倡议受到国际社会的重视和欢迎，包括英国、法国等发达国家在内的各国期待与中国开展多形式的合作，为企业“走出去”和“引进来”创造了良好的国际政治环境。

欧洲各国正逐步走出金融危机和欧债危机阴霾，宏观经济形势和投资环境都将持续改善。一方面，英国国家经济复苏缓慢，需要吸引外资为本国经济“活血”，并采取相应措施放宽外资准入限制，中国企业赴英国投资面临更有潜力的消费市场、更具可预见性的政策环境、更为稳定的合作机遇；另一方面，在中国经济转型大背景下，随着中国“一带一路”倡议的实施和中欧投资协定谈判的不断推进，越来越多的中国企业看好欧洲市场，将欧洲作为首选投资目的地。同时，中国各个地方也在招商引资特别是FDI方面有着较大压力和较强动力，为中英合作奠定了良好的基础。

4．潜在风险需要关注

企业经营风险。中国企业“走出去”具备一定优势，但是内在局限有待突破。从内部看，企业间过度竞争、技术标准国际认可度不高、融资模式单一、国际经营人才缺乏、轻视项目后期运营维护等不足也制约了中国企业“走出去”。此外，还面临所在地区的文化差异、法律法规和环境保护等风险。

欧洲经济复苏缓慢带来一定制约风险。从长期看，欧洲经济仍需致力于结构性改革，经济长期好转存在不确定性。欧元区和欧盟内部发展不均衡、经济增长不同步的问题依然比较突出。此外，部分国家失业率较高、移民问题等也给中资企业投资欧洲带来不稳定因素，特别是英国公投脱离欧盟给欧洲一体化带来一定不利影响。

（二）合作领域

目前，中国对英国出口产品主要是电子通信设备、计算机等办公设备，服装、玩具、鞋类、家具、塑料制品等日常生活用品，中国自英国主要进口汽车及其零部件、发电设备、医疗设备、电子通信设备、药品、废铜等。中英双边服务贸易主要集中在运输、旅游、金融、保险、通信、文化娱乐等方面。英国作为中国的海外主要创新基地，新技术、新产品、新工艺的地位和作用没变，作为创新品牌的试验田没变，作为与发达国家开展基础设施合作的样板田没变。因此，未来中英的主要合作领域包括基础设施、金融、能源、通信、高端制造业、文化创意产业等。

欧盟构建泛欧交通网络等基础设施项目与中国倡导的“亚欧互联互通”有许多共通之处，将进一步促进中欧在基础设施领域的合作。英国在基础设施建设方面有很多升级需求，加上实施“北方经济增长区战略”等，需要重振一些传统工业中心，升级基础设施，中国的富余资本恰好可以弥补英国的缺口。投资英国已经成了中国企业“走出去”的重要内容。

英国在金融领域的传统优势也是中英合作重点领域，包括离岸人民币中心、绿色金融等。随着中国经济发展重心向消费和服务业转移，国内产能过剩问题日益突出，中国企业和富余资本正努力在海外寻找更好的投资地，并修复自己的金融短板。

英国在新能源、节能环保技术方面处于领先地位，能源领域合作将继续成为中英双边关系的重要支柱；英国在电力和油气部门改革、海上风电等清洁能源方面经验丰富，中国在该领域有着较大的需求，这将进一步促进双方在新能源、新材料、信息技术、生物、航空航天等新兴产业领域的合作。

两国在高端制造业方面的合作空间巨大。越来越多的中国制造业企业开始在英国投资设立研发中心，积极吸收利用英国在动力系统、海洋工程装备、节能环保、新材料和新能源领域的先进技术，为提升企业的全球竞争力提供外部动力。

（三）联合开发区的可能运营模式

境外经贸合作区已成为促进中国和东道国经贸合作双赢的重要载体。一方面，合作区在推动中国企业“抱团出海”、形成海外产业集聚、维护企业合法权益等方面发挥了积极作用，同时促进了东道国增加就业、提高税收、扩大出口，深化了双边经贸合作关系。截至2015年11月底，中国在海外在建的75个合作区累计上缴东道国税费14.1亿美元，为当地创造就业岗位15.3万个。合作区是“中国经验”和“中国文化”“走出去”的重要载体。通过与东道国分享中国发展经验与成果，分享中国建设开发区、设立特区的理念与管理经验，推动中国品牌、中国人才和中国标准“走出去”。在未来中英合作框架下，可以建立如下形式的联合开发区。

（1）中英双方共同协商在对方国家建立联合开发区。在双方政府的支持下，通过市场化的运作方式，以企业为主体，以共赢合作为共同利益，以联合开发区为载体和平台，优势互补，充分发挥双方的比较优势，以项目为抓手，优化空间布局，兼顾开发与开放，建立长效的评估、协商和利益分配机制，高规格规划全方位合作，最终实现联合开发区的健康可持续发展，建设高标准示范性的合作新机制和新平台。具体可以采用“一区多园”或者“一园多区”等多种具体空间分布和运营方式，甚至建立网上虚拟联合开发区等新形式，最终两国实现“引进来”和“走出去”的良性互动发展。

（2）中英两国也可以共同建立合作开发基金，对第三国进行投资建立联合开发区。鉴于英国在非洲和中东的巨大影响力，未来中英两国可以充分发挥各自优势，共同开发这些市场。充分发挥中英两国的比较优势以及第三国的地缘优势，优化全球的产业和空间布局，设定长远战略目标，关注企业核心能力，努力实现投资战略协同，并对风险进行有效管控，进一步加强国际产能合作，支持两国企业将中方产能和装备制造与英方专业知识结合起来，在第三国开展合作。以利于企业更加主动地配置国际高端产业资源，助力企业实现在国内经济的转型升级以及全球价值链中地位的提升。

参考文献

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（作者郑广建系河南省人民政府发展研究中心综合研究处研究人员，产业经济学博士；苗洁系河南省社会科学院农村发展研究所助理研究员）