国内外区域协调发展实践对河南的启示

王元亮

摘要：协调区域发展是世界各国无法回避的现实问题。目前，许多国家和国内不少地区已经做出大量富有成效的实践。从国外区域协调发展情况来看，发达国家面对区域差异采取针对性措施，形成了区域协调发展的良好局面，而一些发展中国家没有处理好区域关系，造成区域差距不断扩大。从国内多数省份情况来看，基本走上了区域协调发展的道路，并提出了符合当地实际的发展思路与对策。

关键词：区域协调发展 区域经济增长 河南

区域协调发展作为区域发展的主线，是适应经济新常态、破解发展难题的基本要求，是贯彻落实协调发展理念的主要内容。尽管不同地区在资源禀赋、观念意识、发展阶段等方面不尽相同，但总结推进区域协调发展的主要做法和有益经验，对在国家区域发展总体战略下加快区域发展由低水平协调向高水平协调跃迁，以及更好地推动新一轮区域经济增长具有重要的现实意义。

一 国外推进区域协调发展的主要做法

美国、日本和德国在经济快速增长时期，曾遇到区域经济发展差距过大的问题；但经过长期探索，找到了解决这一问题的有效办法，形成了区域均衡发展的局面。而印度、巴西等发展中国家虽然也加大对落后地区的开发力度，一定程度上缩小了区域差距，却产生了不小的社会问题。

（一）发达国家

1．美国

美国曾长期呈现“东高西低”区域发展不协调的格局。从18世纪到20世纪30年代，制造业主要集中分布在东北部的环大西洋地区，并逐步扩展到中北部的五大湖地区；而西部地区和南部地区经济发展缓慢。为此，联邦政府采取一系列措施，促进落后地区的发展。目前，各地区基本实现均衡发展。

一是实施“增长极”战略。主要目的是通过建设一大批规模不等、功能特定的中心城市和城镇，带动不同层次区域的发展。在增长极选择上把发展潜力、带动能力作为主要标准。在资金分配上把大部分援助项目投放到增长极，提高援助资金使用效率。二是制定区域开发的法案。1961年5月联邦政府首次颁布了将经济落后视为全国性问题的《地区再开发法案》。此后相继制定《人力发展和训练法案》《加速公共工程法案》（1962年）、《经济机会法案》（1964年）、《公共工程与经济开发法案》《阿巴拉契亚区域开发法案》（1965年）、《联邦受援区和受援社区法案》（1998年）等，区域发展持续受到联邦政府的重视。三是成立开发落后地区的机构。从20世纪30年代开始，联邦政府成立专门管理机构开发落后地区。1933年成立直属联邦政府的“田纳西流域管理委员会”，管理田纳西河流域和密西西比河中下游，负责制定地区综合开发计划、筹措开发资金和建设基础设施，以促进东南部落后地区的发展。1960年以后又成立了经济开发署，加强对困难地区的经济援助。四是实施专项拨款的财政转移支付。从20世纪30年代开始，联邦政府实施对不同区域实行不同的税率，发达地区多征税，欠发达地区享受优惠税率，逐渐建立完善转移支付政策。

2．日本

日本最为突出的区域问题是以东京为中心的三大城市经济圈和距离该经济圈较远地区的两极分化。与三大城市经济圈过度膨胀引发的“过密问题”相比，欠发达地区的“过疏问题”已经影响社会的正常运行。

一是实施立法与计划相结合。建立了包括全国性和地方性完备的区域发展法律体系。全国性的有《国土综合开发法》，地方性的如《北海道开发法》《孤岛振兴法》等。在此基础上，先后编制5次全国综合开发计划，重点开发建设落后地区。二是重视农村和边远地区内生发展。在反省传统开发方式没有带给农村和边远地区经济繁荣后，开始主张这些地区走内生发展道路，强调政府、企业和居民共同参与，倡导区域组织重建和地方自治，逐步实现扶持方式由“输血式”向“造血式”的转变。三是实行税收返还的财政转移支付。财政上的显著特点是中央和地方税收收入与财政支出倒挂。这就决定财力由中央向地方通过税收返还方式实现转移，以达到中央政府和地方政府财政收支的平衡。促进区域协调发展的财政主要拨给落后地区，并多体现在财政补贴上，比如政府给予北海道的开发项目补贴均高于其他地区，根据全民年金和全民保险制度，保证每位公民不会因地区差异而影响基本生活。

3．德国

德国州与州之间的经济发展不平衡问题比较突出。以原西德各州的从业人员人均创造的国民生产总值为例，西北部的汉堡人均产值高达15.9万马克，西部的下萨克森的人均产值为10.3万马克，而东部5个州从业人员的人均产值仅为6.88万马克。

一是实施区域政策立法。制定改善区域经济结构的法律法规，明确联邦政府和州之间区域政策的共同任务，为各级政府实行区域政策提供法律依据，同时要求区域政策必须符合联邦政府的平衡区域差异目标。二是实行财政收入平衡策略。主要是纵向平衡和横向平衡。纵向平衡包括联邦对州和州对下级两个层次的财政转移支付。横向平衡是通过法人税分配、税款转移和联邦特别拨款等使各州人均税收平衡化；以缓解地方政府财政收入能力与其支出责任不对称的矛盾。

（二）发展中国家

1．印度

印度的区域问题主要表现为中心地区落后、沿边地区较发达的“中心—外围”结构。从1950年开始，印度一直致力于解决区域不平衡和社会公正问题。

一是确定重点扶持地区。1968年确定安得拉等10个邦和除德里、昌迪加尔等外的中央直辖区为工业落后地区，给予优惠政策。并实施一系列支持落后地区发展的计划，如农村工程计划、沙漠开发计划、全国农村就业计划、综合旱地农业开发计划和农村综合发展计划等。1980～1985年这些计划的投资达166.1亿卢比，加上银行贷款370.2亿卢比，投资总额536.3亿卢比。二是成立援助落后地区的咨询机构。1968年国家任命专门工作组，为落后地区工业发展提供补贴、税收等多种优惠。1980年又建立发展委员会，主要检查落后地区资金优惠、投资及运输补贴的执行情况。三是深化“绿色革命”。在推行“绿色革命”基础上，又发起稻谷、豆类、油料及粗粮等作物品种革命，把“绿色革命”引向东部、南部及干旱地区，促进这些地区生产率的提高和农作物产量的上升，从而实现缩小地区发展差距。由于受到长期殖民统治、市场经济缺陷和思想观念差异的影响，印度的区域经济发展不平衡还未从根本上得到解决。

2．巴西

巴西是经济发展极不平衡的国家。1950年以来采取诸多手段加速北部、东北部、中西部等地区的开发进程，以平衡与东南部、南部发达地区的发展差距。

一是北部地区。1953年成立“亚马逊经济开发管理局”，组织对亚马逊地区有计划地开发。1967年在亚马逊州首府建设经济发展极，实行进出口自由贸易和财政刺激。二是东北地区。成立“东北部开发管理局”“东北部银行”，负责该地区的开发和提供资金来源。此外，在“公路时代”修建许多公路干线，为开发该地区起了一定促进作用。三是中西部地区。投资大量的资金建设巴西利亚城，并将首都迁至巴西利亚城。巴西虽然重视对边远落后地区的开发。然而区域协调发展的计划过于庞大，加之国土辽阔、文化迥异、社会复杂多样，区域和城乡贫富悬殊的局面并没有得到较大改变。

二 国外推进区域协调发展的启示

不论是发达国家还是发展中国家，都面临不同程度的区域问题。虽然各国存在自然条件、社会制度的差异，在解决区域问题时也各有侧重，但仍有许多共性的经验值得借鉴。

（一）建立专门的区域协调管理机构

为保证区域援助计划的有效实施，各国都设有专门的管理机构，以促进具体协调发展政策的落实。而我国机构改革的速度明显滞后于区域发展的速度，目前还未建立起专门的区域协调管理机构。有必要建立如“区域协调发展管理委员会”或“区域协调发展领导小组”的区域协调管理机构，负责制定区域协调发展的总体规划，统筹全国的区域协调发展，控制区域经济发展差异的合理区间。

（二）制定推进区域协调发展的法律

完善的法律体系是区域协调发展持续推进的重要保障。目前，我国还没有形成完善的区域法律基础。虽然也制定了很多解决区域协调发展问题的政策，但由于这些政策不具有法律效力，没有强制执行力，落实难度大。所以，应以严密的法律条文形式予以规定，明确界定区域发展过程中涉及的有关政府的责权利关系，使区域协调发展工作有法可依，走上法治化轨道。

（三）完善贫困地区的基础设施

发达国家对贫困地区的开发都是以交通、通信、电力等基础设施为突破口。而我国基础设施投资过分依赖于政府，但是政府财力的有限限制了贫困地区基础设施建设。因此，需要打破投资主体过于单一的现状，鼓励国内外企业参与基础设施建设，在财税和信贷等方面给予企业一定的优惠政策，并充分发挥政策性银行的作用，实现资金来源的多元化。

（四）实施立足实际的财政转移支付制度

世界各国转移支付是建立在本国制度的基础上，不同程度地促进了区域协调发展。目前，我国各级政府事权和财权还没有明确的界定，事权划分还不够彻底，相互交叉较多；财权分配上还存在一些范围不明晰的领域，资金使用效率较低。这使得财政分配多依靠行政手段，转移支付随意性较大，难以实现财力的公平分配。以上国家的做法对合理确定各级政府的事权财权，尤其是公共经济权责的划分，规范化、透明化转移支付方式，让下级政府有知情权，将财政转移支付的重心确定为实现公共服务均等化具有一定的指导价值。

三 国内促进区域协调发展的考察

进入新世纪，各地区对区域协调发展越来越重视，通过努力探索基本走上了区域协调发展道路，并在实践中积累出一些有益的经验。

（一）东部地区

1．广东

2002年广东省第九次党代会把区域协调发展确定为四大战略之一，将加快东西两翼和粤北山区发展作为重点；积极引导珠三角产业向山区转移，把珠三角企业的技术、管理、资金等优势与山区的资源优势、成本优势相结合，推动山区的发展。2012年广东省提出粤东地区构建“点圈一体、块带结合”的空间发展布局，粤西地区构建“三核、四轴、两屏”的国土开发格局和“三区、四带”的产业空间布局，粤北地区构建“五极、七轴、三片”的空间结构和“融南联北、承东拓西、区内协调”的区域布局。

2．山东

2003年山东省提出“一个龙头，三个突破，东西联动，促强扶弱”的区域发展思路。即发挥青岛龙头作用，以青岛带半岛，以半岛带全省；推动东中西部突破烟台、济南、菏泽，加强跨地区协作；建设山东半岛城市群、省会城市群经济圈和鲁南经济带。2007年进一步提出山东半岛城市群、省会城市群经济圈、鲁南经济带、黄河三角洲高效生态经济区和海洋经济强省“五大板块”，以及“一体两翼”区域发展和海洋经济战略，改变过去从“东中西”横向坐标为从“北中南”纵向坐标考虑全省区域发展。2010年提出建设山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区，推进胶东半岛高端产业聚集区、省会济南和鲁南临港产业带以及西部地区加快建设的“重点区域带动”战略。

3．福建

新世纪以来，福建省提出三大战略的构想。一是发挥厦门的龙头作用和福州的带动作用。二是连接莆田、宁德与福厦漳泉，形成沿海连片繁荣区。三是对接南平、三明、龙岩与沿海，辐射边界。2005年提出新一轮区域发展的基本构想、基本战略、基本态势和基本格局，以加快建设海峡西岸经济区，形成统筹协调的区域格局。

（二）中部地区

1．湖北

2004年湖北省提出武汉城市圈，随后提出支持和促进长江沿线和汉十荆襄高速公路沿线地区加快发展的“一江两线”经济带建设。2010年湖北省作出“抓好武汉城市圈龙头建设，逐步形成宜荆荆城市群（宜昌、荆州、荆门）、襄十随城市群（襄樊、十堰、随州）等多个城市群共同发展区域协调发展格局”的决定。

2．湖南

“十五”时期，湖南省全力建设湘东经济带。2003年作出开发湘西地区重大战略决策。2006年“十一五”规划纲要明确指出在继续稳步推进长株潭城市群发展的基础上，带动全省经济快速协调发展。2007年提出以长株潭城市群为核心，打造“3 +5”城市群的区域发展战略，带动区域经济发展和统筹城乡发展。2011年出台《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011～2020年）》，并在湘西吹响连片特困地区区域发展与扶贫试点的号角。

3．江西

进入新世纪，江西省提出建设以鄱阳湖为核心，以保护生态、发展经济为重要战略构想的鄱阳湖生态经济区。2012年出台《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，培育江西省经济发展新的增长极，加快形成与鄱阳湖生态经济区相互呼应的南北两大区域发展格局。2013年把南昌和九江作为全省经济发展的“双核”，全面推进昌九一体化，扎实推进赣东北扩大开放合作。

（三）西部地区

1．四川

四川省提出要逐步形成成都、川南、攀西、川东北、川西北五大各具特色、优势互补、相互合作的经济区。2007年进一步提出推进五大经济区形成经济竞相发展、居民收入持续增长、公共服务趋于均等、生态环境日益优化的区域统筹发展新格局。2009年鼓励环绕重庆的达州、广安、泸州等成为重庆的“菜篮子”。“十二五”规划又明确指出“双核五带”和“一极一轴一区块”的空间发展格局。

2．陕西

2006年陕西省确定关中率先发展、陕北跨越发展、陕南突破发展的三大区域协调发展重大战略，并先后制定《以高技术产业为先导实现关中跨越式发展规划》《陕北能源化工基地城镇体系规划》《关于陕南突破发展的若干意见》等一系列政策文件。2007年以来又相继支持西安在全省率先发展、进一步促进榆林跨越发展、加快关中城市群和陕北能源化工基地建设。

四 国内推进区域协调发展的经验

虽然上述地区在自然环境、文化形态等方面存在较大差别，所采取的措施也各不相同。但是，大多数地区在尊重自然、社会、经济规律的基础上，逐步调节区域经济失衡并基本实现了经济转型，走上了区域协调发展的道路。

（一）政府主导区域协调发展

实现区域协调发展必须由政府作为主要发起人，根据不同时期和特定地区的具体问题制定区域政策。如果没有一个强有力的政府干预，会造成受援助地区范围太大，既要照顾最困难的地区，又要相对集中力量重点支持具有较大增长潜力的地区，导致援助资金分配偏离兼顾平等和效率的原则，在资金的使用上各地区难以自主地取长补短。

（二）实施点轴带动发展战略

虽然大多数省份依据实际形成了各具特色的空间结构形态。但归纳起来，基本都实施了以铁路、公路、水运、高速铁路和高速公路等为依托，强化重要中心城市、地区性中心城市辐射带动作用的点轴带动发展战略。区域发展必须要有核心点，通过核心点带动其他地区发展，特别是对于我国而言更应如此。所以，要加速中心城市、特色产业带和经济带建设，强化沿轴沿带各城市间产业链和价值链的分工协作，优化生产力布局，形成多层次的点轴体系推动区域协调发展。

（三）将产业分工协作作为重点任务

大多数地区跳出单纯解决产业问题的局限，把产业分工协作看作促进区域协调发展的重要突破口。同时，从更高的战略层面上拓宽解决产业分工协作问题的思路，根据各地产业发展的条件，确定产业发展的类型，促进区域之间形成新的产业分工，增强区域之间的实质性合作。这为鼓励引导资本、技术、劳动力等要素合理流动，加快发展新兴产业，改造夕阳产业，实现经济转型升级，防止落后产能和污染转移指明了方向。

（四）注重次级区域内部协调

区域协调分为区域之间协调和区域内部协调。我国不仅要尽可能缩小东中西部的差距，实现国土范围的协调，更重要的是加快区域内欠发达地区的协调发展，缩小区域内部差距。因此，各地实施次级区域规划，针对不同区域出台相应的区域政策，注重次级区域在区域发展中的支点作用，将有助于实现区域协调发展。

五 结语

我国区域发展思路实现了从四大板块到区域振兴规划和主体功能区划，再到谋划区域发展新棋局的转变和提升，区域发展差距特别是东中西部差距开始缩小，区域发展进入全面深化的阶段。随着“一带一路”国家战略的深入实施，中西部地区将迎来新的历史发展机遇，区域协调发展将逐步趋于稳定。但也应该看到，我国区域协调发展还处于低水平阶段，实现向高水平的演进还有很长的道路要走。

基金项目：河南省软科学研究计划项目《新型城镇化背景下河南省城市综合承载力评价研究》（编号：162400410304）；河南省社科联、河南省经团联调研课题《“十三五”时期河南区域协调发展关键问题研究》（编号：SKL-2016-3369）。

参考文献

[1]向延平：《区域协调发展的国际经验及启示》，《宏观经济管理》2013年第4期。

[2]申玉铭：《区域PRED协调发展的有关理论问题》，《地域研究与开发》1996年第4期。

[3]曾坤生：《论区域经济动态协调发展》，《中国软科学》2000年第4期。

[4]魏后凯：《新中国60年区域发展思潮的变革与展望》，《河南社会科学》2009年第4期。

[5]陈栋生：《论区域协调发展》，《北京社会科学》2005年第2期。

[6]杨保军：《区域协调发展析论》，《城市规划》2004年第5期。

[7]严汉平、白永秀：《我国区域协调发展的困境和路径》，《经济学家》2007年第5期。

（作者系河南省社会科学院科研处助理研究员）