伦敦大都市区治理实践及其启示

易雪琴

摘要：随着城市治理改革的发展，大都市区治理是当今世界面临的重大课题。为了实现大都市区的善治，不同地区的政治家们在不同时期进行了不同的尝试。伦敦作为开世界工业化、城市化、民主化发展之先河的地区，其跨界治理也经过了曲折的改革与发展历程。伦敦大都市区为了解决政府治理的松散状态和各自为政的地方政府间关系，进行了具有深远意义的改革。通过改革，不但建立了统一的大伦敦市政府，而且在大伦敦市政府与各自治市之间进行了明晰的纵向分权，最终这一改革不仅走出了管理困境而且取得了相当的成就。伦敦大都市区治理变革反映了大都市区治理体制变迁的普遍趋势，研究伦敦大都市区治理的实践并借鉴其成功经验，有利于拓展我国城市治理改革的思路。

关键词：伦敦 大都市区 城市治理

伦敦是英国的首都，大伦敦地区是世界著名的全球城市区域之一。伦敦作为开世界工业化、城市化、民主化发展之先河的地区，其跨界治理也经过了曲折的改革与发展历程。20世纪90年代以来，公众对大都市区治理的松散状态和各自为政的地方政府间关系开始怨声载道，强烈要求进行改革。2000年，在英国工党政府的推动下，实施了一场影响深远的治理改革，建立了大伦敦市政府（Greater London Authority, GLA），包括32个独立的自治市和伦敦城，结束了多头分散管理的混乱状态。因此伦敦大都市区治理成为欧洲新时期大都市区治理改革的典范。因此，研究伦敦大都市区治理的实践并借鉴其成功经验，有利于拓展我国城市治理改革的思路。

一 伦敦大都市区治理的基本情况

（一）伦敦大都市区建立的历史背景

早在1851年，英国就成为第一个城市化超过50%的国家，1990年城市人口比例达到75%。伦敦最早的城市形态是伦敦城（City of London），其面积仅为1平方英里。由于国内外商业的繁荣，伦敦在工业革命兴起之前就已获得很大的发展，但就其人口数量、城市面积等方面而言还称不上大都市区。典型大都市区伦敦是在城市化与区域规划政策指导下形成和逐步完善的。18世纪30年代以来英国兴起工业革命，工业的发展吸引了大量的农村人口来城市就业，城市的人口和面积急剧膨胀，同时，城市中富裕阶层向郊区迁移，带来了城市的郊区化。工业革命以后，随着英国经济的发展和海外殖民地的扩张，伦敦的人口迅速增长。1800年时，伦敦的人口为80万人，1851年已达268.5万人。1901年，伦敦人口达到658.6万人，占英格兰和威尔士总人口的20%。人口的膨胀导致城市环境的急剧恶化，特别是工人阶级居住区的生活条件十分恶劣。而且，随着城市的不断向外蔓延，交通问题也日益突出。1898年霍华德提出了“田园城市”的设想，旨在消除由极化现象导致的大都市空间的不平衡发展。但20世纪初期，伦敦仅仅在郊区象征性地建设了一些田园城市，而新的工业部门的出现使伦敦的人口进一步增加。第二次世界大战前期，伦敦的人口已突破800万人，建成区面积的增加更快。为控制城市的无限蔓延，伦敦在1938年提出了用“绿带”控制大都市无限蔓延的方案，以引导绿带以外地区的发展，这一概念后来广泛应用在世界各国大都市的规划之中。随后在1944年提出“大伦敦规划”，规划面积达6731平方公里，并提出了圈层发展模式。在1946年，英国政府制定了“新城市法”，把大都市区的新城建设作为政府计划予以实施。并在大伦敦区先后建了8座新城。在不断的调整和治理变革中，伦敦大都市区逐渐形成了现有的规模和管理体制。

（二）伦敦大都市区的政区构成与区划现状

大伦敦（Greater London）地区成立于1965年，位于英国英格兰东南部，是英格兰下属的一级行政区划之一，范围大致包含英国首都伦敦与其周围的卫星城镇所组成的都会区。大伦敦地区的北部紧邻东英格兰的埃塞克斯郡与赫特福特郡，南部则与东南英格兰的白金汉郡、伯克郡、萨里郡与肯特郡为邻。目前，伦敦大都市区一般指的是由33个相对独立的行政区划单元构成，即下辖伦敦市（City of London）与32个伦敦自治市（London Boroughs）。

除了伦敦老城外，其他32个都市自治区又可以被划分为内伦敦和外伦敦两个圈层（如表1）。大伦敦地区面积为1579km2。伦敦大都市下设32个自治市，每个自治市又可以分为若干选区。根据伦敦政府指南的最新数据，伦敦全市总人口达733.89万人，面积1588.36km2，每个自治市的平均人口规模为23万人，平均面积近50km2。在此需要指出的是，“大伦敦”这一提法在1965年之前就已经产生了，当时所指的行政区域范围与已有的伦敦警察厅（Metropolitan Police District）、伦敦水利委员会（Metropolitan Water Board）、伦敦客运区（London Passenger Transport Area）等区域的辖区范围基本一致。但是，现今的伦敦政区格局及其跨界治理体系，是从19世纪开始全面应对工业化和城市化快速发展的结果，经历了多个发展阶段并呈现出不同的特点。

二 伦敦大都市区治理模式的演变过程

（一）大都市区治理的雏形：都市工作委员会

早期的伦敦还没有统一的大都市区政府，随着工业革命带来城区的规模不断向周围的郡扩张，管理体制与区划模式滞后于经济社会发展的矛盾日渐突出。从19世纪30年代开始，英国政府着手对大伦敦的治理体制进行改革，拟建立具有大都市区政府性质的管理机构，并先后进行了许多有益的尝试。例如，成立了郡警务局（1829年）和都市下水道委员会（1848年），但真正意义上的伦敦大都市区地方管理机构是依据1855年的《都市地方管理法案》而成立的“都市工作委员会”。当时的辖区人口约为280万人，管辖面积大约300平方公里，管辖范围大致相当于今天的内伦敦区域。都市工作委员会的主要目标和职能是改善、维持伦敦的污水处理系统的良性运转，在其随后存在的33年里，所承担的职能逐步扩展。尽管在名称和法律地位上还名不副实，“都市工作委员会”在性质上具备了伦敦都市地方管理机构的雏形。

（二）市—区对抗阶段：伦敦郡议会

1888年，英国颁布了《地方政府法案》，废除了都市工作委员会而成立伦敦郡，由居民直接选举产生伦敦郡议会。但是在组织形式上，改革的激进派和温和派各持己见，相持不下。前者主张废除教区委员会，建立单一的都市郡政府，这一观点遭到了各教区和伦敦城的联合抵制；后者则建议成立自治市以取代教区。后来，在中央政府的干预下，制定了《1899年伦敦政府法案》，伦敦郡于1900年进行改革，仍然实行两级体制。该法案还赋予伦敦郡议会很大的权力，废除了教区，改建为自治市，自治市自此开始成为都市基层地方政府的基本单元。至此，除伦敦城以外，与之抗衡的其他的内伦敦28个自治市都建立了地方议会，与伦敦郡议会一起构成管理伦敦的两层管理体制。

（三）统一管理阶段：大伦敦议会

进入20世纪后，伦敦郡议会面临快速城市化发展带来的诸多挑战。为了防止伦敦城市的无限膨胀，20世纪40年代英国议会专门制定了《绿带法》，决定用环城绿化带把伦敦大都市包围起来，并且把伦敦大都市圈分成三层：市中心、内伦敦和外伦敦，总面积约1580平方公里；同时，还针对战争的毁坏及贫民窟问题提出了伦敦大都市的规划与重建，但整个大都市地区仍然属于众多互不隶属的行政区管辖，一体化发展也较难顺利实施。因此，英国于1965年成立了大伦敦议会，并将原有的85个自治市重组为32个，以适应管理体制改革的需要。在随后的20多年里，伦敦市一直保持的是“大伦敦议会—自治区议会”的双层政府管理模式，但这种双层管理体制加大了上层政府的管理协调难度，而且由于两级政府的职责界定不清，运作效率低下。另外，由于不是严格的行政隶属关系，自治市议会削弱了大伦敦议会干预城市发展的权威性，降低了其有效发挥战略职责能力。

（四）多头分散阶段

20世纪80年代，英国中央政府在分权化、市场化和私有化政策的主导下，认为应该减少地方政府管理层级，提高地方政府的自主性和地方治理的民主性。1986年，大伦敦被分成32个较小的自治市和伦敦城，同时废除了大伦敦议会，实行分块各自管理，中央政府在各大区域下设立政府派出机构，从而就有了“伦敦政府办公室”，专事伦敦地方层次的战略规划和协调发展。伦敦成为世界上唯一没有大都市区统一政府或机构的城市。然而，由于各自治市的官员由民选产生，中央指令大多无法得到有效贯彻执行，造成交通、环境等中央公共服务机关的区域发展政策在地方无人响应的被动局面。同时，由于各个自治市之间经济发展水平的差异，彼此之间弱肉强食、恶性竞争，造成巨大的资源浪费。在此后的10多年，多头分散、利益纠缠不清的局面一直困扰着伦敦，城市发展的统一性与整体性遭受到严重威胁，综合竞争实力受到了极大抑制。

（五）重新整合阶段：大伦敦市政府

鉴于全球化的压力和民众对政治民主化的要求，布莱尔领导的工党政府根据1999年的《大伦敦市政府法案》，于2000年选举成立大伦敦市政府。根据法案，大伦敦市政府统辖整个大伦敦地区32个自治市和1个伦敦城。大伦敦市政府由伦敦市长、伦敦地方议会组成，再次形成了“大伦敦市政府—自治市议会”的双层治理结构。但是，大伦敦市政府是作为战略性政府而运作，它与各自治市之间是合作和协调的关系，其重心不在于提供日常的公共服务，而是着眼于城市的长远和可持续发展与提升城市综合竞争力。大伦敦市政府的工作重点放在与区域各地方政府间在交通、经济恢复、环保、土地使用规划、文物保护等各方面的合作与伙伴关系，以及空气和水污染控制、垃圾处理等区域性公共物品供给上，而纯粹地方性的公共服务如街道照明、地方公园与运动场、垃圾收集则保留给各自治市。从实践来看，这一改革不仅走出了长期以来的管理困境，而且取得了显著成效及民众的支持。

三 伦敦大都市区政府治理的方法与策略

（一）清晰并明确地划分市、区两级政府的治理职能

明确职能、权责一致，是处理一切政府间关系的首要原则。自大伦敦政府成立以来，伦敦大都市区就形成了大伦敦政府—自治市的双层政府治理机制，对这一真正的全球城市区域实施跨界治理。大伦敦市负责关于伦敦整体发展的战略性问题，而各自治市负责各自区内的日常事务。针对伦敦这一全球城市区域而言，根据1999年制定的《大伦敦政府法案》，大伦敦市政府是一个战略性、跨区域性的政府，致力于提升大伦敦地区的综合竞争力，主要提供空气质量、文化和旅游、经济发展、交通、土地利用和规划、警察、消防等方面的公共服务。另外，它还有一个非常重要的作用就是发挥领导职责，疏通已有的政府间关系，并努力开拓多元化的政治网络关系，据此，大伦敦市政府被赋予较少的行政权力，这一点反映在伦敦市长的权限设置上，即伦敦市长的职务是负责就伦敦地区的政府职能制定策略和作预算，市长的计划建议受伦敦议会（London Assembly）的审查，并由大伦敦市政府执行，其责任包括交通、警务、消防、灾难应对、文化政策和经济发展。根据《地方政府法》，自治市议会是地方自治实体，具体提供除警察和交通之外的面向市民的日常公共服务，比如教育、住房、社会服务、街道清扫、废物处置、道路、地方规划及一些艺术、休闲等方面的服务。双层政府之间较为明细的职能定位，为有序开展跨界治理行动提供了重要基础和保障。

（二）以城市功能为导向实施大伦敦跨界治理

以城市功能为导向，分别组建相应的功能性实体机构，面对整个大伦敦地区实行专项的跨界治理活动，是大伦敦这一全球城市区域跨界治理的一个重要举措。但是在具体的治理实践中，大伦敦市政府并不直接生产或提供公共服务，而是依靠一些实体性的功能机构来承担服务的提供。大伦敦市政府下辖四个功能性实体单位：伦敦交通局（TFL）、市长警务和犯罪问题办公室（MOPAC）、伦敦发展署（LDA）、伦敦消防和应急规划管理局（LFEPA），上述四个机构为整个区域提供服务。其中，伦敦交通局全面负责整个大都市区范围所有的交通与运输体系事务，包括公共运输、主要道路、小汽车、火车、地铁、出租车、交通信号系统、交通管理等所有事务，同时负责治理伦敦交通拥堵收费的事宜。市长警务和犯罪问题办公室主要为大伦敦警察服务区提供警察服务，同时也发挥警务监督职能。伦敦发展署主要负责伦敦地区的跨界经济开发与发展事宜。伦敦消防和应急规划管理局主要负责大伦敦地区消防安全规划的制定。

（三）适时调整区域政府间的跨界协调权力

随着伦敦区域经济的发展，特别是由于伦敦获得了2012年奥运会的主办权，需要在区域层面制定更加宏观的战略规划和公共服务供给战略，这时就开始提出了如何平衡中央政府与大伦敦市政府之间、大伦敦政府与地方城市政府之间的权力关系，让大伦敦市政府拥有更多战略规划权和公共服务权，给市长和议会赋予更多权限的议题。为此，《2005年政府国情咨文报告》重新审视了大伦敦市政府的权限，提出进一步增加大伦敦市政府权限的建议，具体包括废物管理、规划、住房、学习和技能培训等职能，这一提议在2006年颁布的《地方政府和社区部门议案》中得到确认。实际上，大伦敦市政府结构的不断变革，是一种常态性的治理举措，自从2000年大伦敦市政府成立以来，这样的变动一共发生了六次。正是这种动态的适应性调整举措，让伦敦的政治结构更好地适应了经济全球化发展的要求，保障了伦敦城市经济与社会发展的不断进步和繁荣。

四 伦敦大都市区治理的启示

（一）大都市区治理体制需要因时制宜地进行变革

随着经济全球化和竞争化的日趋激烈，适时调整不同层级政府之间的权限，构筑有利于提升区域整体竞争力的跨界治理机制，是伦敦全球城市区域跨界治理的一个重要经验。尽管伦敦的大都市区治理改革历程较为曲折，经历了统一、分散、再统一的过程，其间不乏种种失误与混乱，但是一直在适时地调整，朝着大都市区统一管理的大方向演进。从伦敦大都市区治理模式的演变过程可以看出，大都市区治理体制不是一成不变的，它需要随着客观环境的变化而进行相应的变革。当既有体制不能满足公共事务治理要求和不利于大都市区的发展时，如果拒绝对其变革或变革的力度不够，大都市区治理绩效就会大打折扣，治理的民主性也会受到压制。此外，现代社会的一个显著特点就是社会变迁速度加快，这也要求治理体制具有很强的灵活性和开放性，能够根据大都市区发展的需要来进行变革。

（二）理顺市区政府间关系是大都市区治理的根本保障

在当代中国城市治理中，区级政府上有市级政府，下有社区组织，既要处理好与上下层的关系，同时又要与其他市辖区保持协调，因此在城市治理中有着相当的重要性。在实践中，城市治理一直面临集权于市政府与放权于区政府的两难选择，从而使得维护市政府的权威性与发挥区政府的积极性、维护城市管理的统一性与考虑市辖区发展的特殊性始终充满了矛盾，而最终也损害了城市的整体竞争力。因此，理顺市区政府间关系是大都市区治理变革的根本保障。伦敦大都市区实行两级政府管理，各自治市最接近社会生活，因此在处理社区内日常事务时得心应手；大伦敦市政府着眼于伦敦的战略发展规划，能够从局部利益中解脱出来，有利于协调各自治市的冲突和纠纷，促使总体福利改善。同时，由于大伦敦市政府仅负责战略规划和整体协调，部门设置达到了最精简的程度。这两者之间的权责划分明确，权力层次清晰，避免了两级政府之间互相推诿，或者争抢对各自有利的权力范围，还有利于发挥各自的优势，精简机构。因此，可以考虑对当代中国市区关系进行再造，借鉴伦敦大都市区治理改革的经验，在市区政府之间形成合理的分工，划分区域性职能和地方性职能，分别承担城市范围内的公共物品供给和公共服务供给职能。

（三）提高公共服务供给的能力是大都市区治理的重要内容

伦敦大都市区治理体制最初形成的缘由在于解决工业化和城市化进程中所产生的公共问题。随着城市化的推进，大都市区对公共服务的需求进一步增加，且要求地区公共服务的协调性供给，覆盖整个大都市区的综合性政府于是得以成立。进入福利国家时期，大都市区通过合并自治市以及增加地方政府职能来承担急剧膨胀的公共服务。后福利国家时期，地方政府由于自身财力匮乏等原因无力承担繁重的公共服务，大都市区治理体制于是逐步引入了私营部门、志愿组织和公民个人的参与。可见，伦敦大都市区治理的经验就在于通过对大都市区治理体制进行变革来提高公共服务的供给能力。因此，要将提高公共服务的供给能力作为大都市区治理变革的重要内容，以满足居民对公共服务质量和数量的要求。

（四）治理主体和方式的多元化是大都市区治理的基本趋势

当今大都市区所需的公共服务日趋繁多复杂，导致地方政府无力全部承担这些服务，这便需要它与社会力量相互合作、采取多元方式来提供所需的公共产品。伦敦大都市区早期的治理主体主要是地方政府，到后来逐渐引入了私营部门、志愿组织和公民。事实上，伦敦政府由数量众多、规模不等、级别不一的分散机构组合而成。各式各样的组织的职能领域和管辖范围相互掺杂，共同行使着伦敦大都市区的治理职能。伴随这种治理主体多元化趋势的是治理方式的多元化，即通过多种形式的合作来提供公共产品，形成了一种政府部门、私人部门和志愿组织合作提供公共服务的新的治理模式。大伦敦市政府更多地扮演“授权者”的角色，即通过支持和授权其他的组织或机构来代表政府提供公共服务。因此，可以借鉴伦敦大都市区的经验，引入多元参与的治理机制，如大伦敦市政府每年举行的“伦敦现状辩论会”和“人民质询时间”，坚持以人民为中心，实现伦敦大都市区的善治。

（五）加强立法是推动大都市区治理变革的法制保障

不难发现，伦敦大都市区治理体制的四次变革都是由中央政府制定的法案来启动的。伦敦大都市区的治理模式变革无一不是先出台法案，再实施改革，伦敦的绿地建设、城区开放空间扩大、中心城区人口密度降低、周边区域的平衡协调发展等也是在赢得共识的基础上得到了法律保障。在启动变革时，中央政府改革的立法除了要回应地方公共事务治理和政治民主化的要求以及贯彻自身的地方政策，还需要考虑地方特殊情势的影响。这些地方特殊情势在某些阶段内对大都市区治理体制的变革起到了十分重要的作用。因此，为了使治理体制能更好地满足地方治理的需要，地方与上级政府之间需要存在一个良好的沟通和互动渠道，以便将地方的特殊情势顺利传达到上级政府，从而由上级政府通过立法的形式确定下来，以保证治理变革的权威性和有效性。

参考文献

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（作者系河南省社会科学院城市与环境研究所助理研究员）