三、小城镇发展政策演变

（一）国家层面有关政策

20世纪80年代前后，在国家战略层面上，作为“城市之末，农村之首”的小城镇发展逐渐引起政府治理的关注。

1984年，国务院颁布《关于调整建制镇标准的报告》，指出小城镇应成为农村发展工副业、学习科学文化和开展文化娱乐活动的基地，逐步发展成为农村区域性的经济文化中心。温州龙港镇实现了“中国农民城”从无到有，催生了户籍制度、土地有偿使用、发展个体私营三大改革。小城镇正式走上历史舞台。

1993年，国务院发布《村庄和集镇规划建设管理条例》，明确集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇，实际上拓展了小城镇的范围。

1995年，国家体改委确定57个改革试点小城镇。小城镇迎来发展的历史机遇。

1998年，中央提出“小城镇，大战略”，政策转向小城镇建设与发展。由于城镇空间及规模结构不合理，小城镇面临严重困境，如数量多、规模小、服务功能弱、基础设施薄弱、承载能力低等。

2000年，《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布，明确户籍管理制度改革、投资体制改革，加快农村经济建设和小城镇建设。

2004年，国家发展改革委办公厅发布《关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》，在全国开展小城镇发展改革试点工作，发掘出一批具有发展潜力、改革发展意识强、勇于探索和试验、不同类型的小城镇。

2008年，第十届全国人大常委会出台《中华人民共和国城市规划法》（该法现已废止），城乡统一规划跃然纸上，城乡统筹迈出了第一步。小城镇缺乏可操作、符合当地特色的规划的局面得到及时纠正。

2012年，党的十八大提出通过新型城镇化拉动内需。小城镇转向城镇化，通过减少农民、富裕农民，解决“三农”问题，实现农村改革，小城镇的积极作用在中央层面得到肯定。

2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确指出紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平。

2014年，特色小镇开始出现。浙江创新性打造了云栖特色小镇，实现了集产业定位、文化内涵、旅游资源、社区功能于一体的小镇建设。随后特色小镇的培育工作如火如荼，小城镇建设从数量扩张转向质量提升。

2016年，国务院发布《全国农业现代化规划（2016—2020年）》，积极发展小城镇，加快农业转移人口市民化进程，为发展多种形式适度规模经营、提高农业质量效益、实现农业现代化创造条件。

2019年4月，中共中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，推进城乡要素双向流动和公共资源合理配置，重塑新型工农城乡关系。小城镇迎来历史发展机遇。

2020年5月，国家发展改革委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，强调县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。

2022年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，更加明显地强化和凸显县城的重要地位，对小城镇的发展起到积极重要的促进作用。

2023年2月，中共中央、国务院发布《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，“县域”一词出现了13次，对规划、产业、公共服务、基础设施等方面做了较为具体的安排，大力支持县域经济的发展，引领小城镇的发展。

（二）重点区域小城镇发展政策

京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区、成渝地区等重点区域颁布了一系列小城镇发展政策。

1．京津冀地区

京津冀地区提出构建“四级联动城乡体系”，推进特色小城镇建设。《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》提出，构建“城市副中心—发展组团—特色小城镇（新市镇）—美丽乡村”四级联动城乡体系；推进特色小城镇建设，塑造风貌特色，完善街道空间，建设若干特色产业小城镇，补齐基础教育设施短板，合理控制居住空间规模，利用一体化设施及湿地系统，分散处理生活污水。

2．长三角地区

长三角地区聚焦城乡基础设施联通水平，全面放开建制镇落户限制。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，提高城乡基础设施联通水平，形成联通中心城市、县城、中心镇、中心村的基础设施网络；全面放开Ⅱ型大城市、中小城市及建制镇的落户限制，有序推动农村人口向条件较好、发展空间较大的城镇、特色小镇和中心村相对集中居住和创业发展。

3．粤港澳大湾区

广东推出“2511”试点，培育一批魅力城镇，建设智慧小镇。《广东省新型城镇化“2511”试点方案》涵盖市民化工作、优化城镇结构、低碳生态发展、文化传承、制度创新等方面。推进市民化工作，推行户籍改革、成本分担机制、城乡公共服务和保障一体化；促进产城融合，依托县城镇和中心镇建设卫星城，引导小城镇专业化、集约化、特色化发展，探索大镇设市；转变发展方式，促进低碳生态发展、生态资源保护修复，推动城镇可持续发展；推动文化传承、历史文化名城名镇名村保护监管、岭南特色街区复兴、文化空间营造，重塑地域特征；推动制度创新，创新投融资模式，创新城乡规划编制实施，改革土地管理体制，促进空间开发权转移，改革城市治理体制。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，培育一批具有特色优势的魅力城镇，完善市政基础设施和公共服务设施，发展特色产业，传承传统文化，形成优化区域发展格局的重要支撑；建设智慧小镇，开展智能技术应用试验，推动体制机制创新，探索未来城市发展模式。

4．成渝地区

分类发展小城镇，做实配套设施、做深产业发展、创新发展理念。《成渝城市群发展规划》提出，位于都市圈范围内的重点镇，要加强与周边城市的统筹规划、功能配套，有效分担城市功能；具有特色资源、区位优势的小城镇，要通过规划引导、市场运作，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇；其他一般小城镇，要完善基础设施和公共服务，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇。四川省《关于深化拓展“百镇建设行动”培育创建特色镇的意见》提出，做实配套设施方面，到2020年，完成1000亿元左右公共设施投资，提升试点镇综合承载能力；以道路建设为重点，加强市政基础设施建设；以山水田林本底为基础，加快推进生态基础设施建设。做深产业发展方面，到2020年，完成2000亿元左右的产业投资，实现特色产业立镇强镇富镇；采用“3+N”的发展模式（以特色工业、商贸物流、旅游休闲镇为基础，积极发展生态宜居、现代农业等新型产业镇），深入推进产镇融合发展，促进宜业宜商宜居环境建设。创新发展理念方面，探索城管综合执法向试点镇延伸；将行政许可和政务服务事项向便民服务中心集中，实行开放式办公、一站式服务；加快建立城乡统筹的就业制度和社会保障制度，完善城乡社区治理机制，加强城乡社区党组织建设。