提高我国农村环境治理能力的思考

中国发展研究基金会研究员 程会强

新阶段、新理念、新格局下的农村环境治理已成为生态文明建设在新型城镇化建设中的重要体现，成为体现国家治理能力的重要标志，成为城乡统筹和乡村振兴的巨大社会系统工程。针对当前农村环境治理的表层挑战和深层挑战，本文介绍了构建农村环保与经济发展统一的政策法规体系；构建新型农村环境保护体系；建立农村—环境一体化体系；构建多元共治的农村环保责任体系；推动农村环境综合整治示范工程；建立多元化的农村环保资金保障体系方面的内容与建议，以期形成符合我国国情和中国特色的农村环境治理体系，提高我国农村环境治理能力。

一、我国农村环境治理的战略定位

随着我国新型城镇化进程的迅速发展，农村环境问题对城乡统筹和乡村振兴的制约越来越突出。农村环境问题已不仅是环境问题，不仅是资源问题，也不仅是观念和资金、技术问题，还关系到我国生态文明建设。农村环境治理已成为一项巨大的社会系统工程，而且是生态文明建设在新型城镇化建设中的重要体现。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出：“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。”这意味着，在新阶段，农村环境治理已进入生态文明新时代，成为我国城镇治理能力的一个凸显标志。目前，农村环境治理还是我国环保工作的短板，改善农村环保工作是当前重要的民生工作。要以“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”等新理念为指导，面向农村人居环境整治等基本要求和农业农村减排固碳等新要求，以绿色化为贯穿主线，提升我国农村环境治理能力和水平，助力实现新型城镇化。

二、我国农村环境治理的主要问题

1.主要挑战

（1）表层挑战。农村环境问题主要表现：农村生活污染严重，“脏、乱、差”现象尚存；农村工业污染凸显，城市和工业转移污染加剧；农业废弃物利用率低，畜禽养殖污染日益严重；水污染日趋严重，农村饮用水的安全受到威胁；农用化学品的过量使用导致耕地受到严重污染；农村环保基础设施薄弱，农民环保意识有待提高等等。

（2）深层挑战。农村环境问题主要表现：农村环保缺少相关法律规定；农村环保缺少专门管理机构；农村环保缺少相应技术标准；农村环保未入公共服务体系；农村环保缺少城乡统筹规划；农村环保缺少建设运行经费等等。

2.焦点分析

当前，垃圾污染成为面源污染，垃圾危害超过生产危害，环境质量影响生活质量。治理垃圾污染成为农村环境治理的焦点，垃圾治理成为改善农村人居环境的重点领域。据调查，农村每人每天的平均产生生活垃圾约为0.8千克，全国农村生活垃圾年产量近3亿吨。农村生活垃圾产生量占全国生活垃圾总量3/5以上，但无害化处理率不足70%。而且农村生活垃圾产生量每年以10%的速度增加，年增长率逐渐超过城市。但同时我们应看到，农村生活垃圾中可再生资源占据主体。据抽样调查，浙江省农村生活垃圾中50.12%为厨余垃圾，38.85%为可回收物，3.12%为农药瓶、废旧电池等有害垃圾，7.91%为其他垃圾。我们需要根据农村垃圾特点科学分类，探索多元化农村垃圾治理利用模式，如户分类、村收集、镇转运、县处理的平原模式；因地制宜、就地分拣、综合利用、无害处理的山区模式；城乡统筹、区域辐射、联合共建、利用处理的综合模式等。

三、我国农村环境治理的政策演进

我国政府高度重视对农村的环境治理，而且形成了逐步完善的政策体系。尤其是党的十八大以来出台的一系列文件，指明了农村环境治理的政策方向，同时为农村环境治理提供了政策保障。

2015年，住建部等十部门印发的《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》指出，到2020年全面建成小康社会时，全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，实现有齐全的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有长效的资金保障、有完善的监管制度。适合在农村消纳的垃圾应分类后就地减量。果皮、枝叶、厨余等可降解有机垃圾应就近堆肥，或利用农村沼气设施与畜禽粪便以及秸秆等农业废弃物合并处理，发展生物质能源。

2017年，生态环境部发布的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》明确，到2020年，新增完成环境综合整治的建制村13万个，累计达到全国建制村总数的1/3以上；农村环境综合整治主要任务包括农村饮用水水源地保护、农村生活垃圾和污水处理、畜禽养殖废弃物资源化利用和污染防治；落实《关于加强“以奖促治”农村环境基础设施运行管理的意见》；县级人民政府出具环保设施运行维护资金来源的承诺函，并把承诺函作为农村节能减排资金安排的前置条件。

2018年，环境部、财政部印发的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》指出，统筹实施污染治理、循环利用和脱贫攻坚，系统推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化；统筹考虑生活垃圾和农业废弃物利用、处理，建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系；将农业农村环境保护纳入村规民约，建立农民参与生活垃圾分类、农业废弃物资源化利用的直接受益机制。

2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》明确提出，健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系；垃圾分类作为全民行动体系内容纳入国家现代环境治理体系。

2020年，住建部等十二部门印发的《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》要求，发挥居（村）民委员会在组织社区环境整治、无物业管理社区生活垃圾清运等方面的积极作用；各省级人民政府结合本地实际，针对农村自然条件、产业特点和经济实力等情况，选择适宜的农村生活垃圾处理模式和技术路线，统筹推进农村地区生活垃圾分类。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》要求，协同推进农村有机生活垃圾、厕所粪污、农业生产有机废弃物资源化处理利用，以乡镇或行政村为单位建设一批区域农村有机废弃物综合处置利用设施，探索就地就近就农处理和资源化利用的路径；扩大供销合作社等农村再生资源回收利用网络服务覆盖面，积极推动再生资源回收利用网络与环卫清运网络合作融合；协同推进废旧农膜、农药肥料包装废弃物回收处理。

2022年，农业农村部、国家发展改革委印发的《农业农村减排固碳实施方案》指出，实施乡村建设行动，推动农业农村废弃物资源化利用，发展生物质能等清洁能源，促进农村生产生活节能降耗，改善农村人居环境，是实现乡村生态宜居的关键所在。

上述政策表明，农村废弃物回收利用不仅与农村垃圾治理、污染治理、人居环境整治息息相关，而且是解决系列问题的关键。农村废弃物规范回收、科学利用，不仅可以产生巨大的资源效益，而且具有重要的环境效益和社会效益。

四、我国农村环境治理的思考建议

农村环境治理的基本思路，要从生态文明建设和国家治理体系的战略定位着眼，按社会系统工程思维方式组织农村环境治理，从提高农村环境治理能力和培育新兴战略性产业的视角实施农村环境治理。

（一）形成农村环保与经济发展统一的政策法规体系

在基础政策层面，完善国家法律法规、地方法规条例、环保标准；在核心政策层面，完善环境税收、财政补贴、排污收费、生态补偿、污染治理技术政策、绿色信贷等；在辅助政策层面，完善环境监管体制、绿色发展考核制度、信息公开制度、宣传教育、公众参与制度等。

（二）构建新型农村环境保护体系

建立农村—环境一体化体系。该体系包括农村的自然生态环境、农村的农业生产环境和农村的农民居家环境三个层面；以村为主体，综合各部门的资源，通过新农村建设体系全面开展农村环境保护工作；把垃圾分类、农村废弃物回收利用与农村环境治理、乡村振兴相结合，创造村民保护环境和源头预防的动力。

（三）构建多元共治的农村环保责任体系

农村环境治理，需要从政府单一主体供给转变成多方联合供给。农村环保责任体系的分配，不应该仅仅局限于政府系统内部，而应该在包括政府机构、村民、企业以及其他社会组织等在内的整个社会体系下进行分配。其中激发多方参与者的积极性进而降低治理成本，在农村环保中具有极大的必要性与可能性。

（四）推动农村环境综合整治示范工程

实施农村废弃物回收利用示范工程、农村垃圾治理利用示范工程、农村饮用水的水源地污染治理示范工程、农村污水处理设施建设示范工程、规模化畜禽养殖污染防治示范工程、农村工业区污染防治示范工程等。

（五）建立多元化的农村环保资金保障体系

其中应包括中央农村环保专项资金、相关部委农村环保资金、地方政府农村环保配套、按污染者付费原则资金、村民缴纳农村环保费用、市场融资和绿色信贷资金等。

综上所述，构建符合我国国情和中国特色的农村环境治理体系是实现农村环境治理长治久安的根本保障。只有农村环境治理能力有所提高，整个国家的环境治理能力才能得到整体提高，建设美丽中国的宏伟目标和建设人与自然和谐共生的现代化才能如期实现。

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