第一章
总则

第一条
【本条立法目的】

为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。

【立法目的】

本条为立法目的条款，对审计法的立法目的和依据进行了规定，《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的立法目的反映了我国审计法立法的基本指导思想，也反映了审计执法和司法的指导原则和基本标准。

【条文解读】

2019年3月15日，国家审计署公布《中华人民共和国审计法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“审计署稿”），《审计法（2021）》（以下简称“新法”）与“审计署稿”第1条[3]的规定相比，没有采纳“审计署稿”复杂、冗长的表述，而是保留了《审计法（2006）》（以下简称“原审计法”）第1条[4]的全部内容，体现了立法者稳中求进的立场。在本次修改中，没有将有关文件或大众媒体关于审计的政治语言直接搬入立法文本，也是立法技术成熟、稳定的具体表现之一。

本条构建了我国审计监督多层次的价值体系，为整个审计法体系提供了依据、指南和思想基础。

任何一个部门法调整的领域都存在复杂的社会关系，因此，一部法律的立法目的条款往往包含多项立法价值。立法者首先要做的就是仔细考量不同立法价值之间的关系与逻辑结构，对法的价值的表述一般可以从两个角度入手：其一是法理角度。例如，审计法的权利、正义、公正、秩序与效率等，这些价值往往是作为深厚的法理蕴含在整个审计法律体系中，而不单单限于《审计法》。即使有特殊，法的价值也不必专门在某个单行法的法条中予以表述。其二是法律视角，将某个单行法视为一个独立的规范体系来考察其各个立法价值如何安放。在作为审计法律体系龙头的《审计法》，必须对体现审计法特质的法的价值进行专门的表达与安排，以求规范并约束整个审计法体系。

我国是成文法国家，强调法律体系在逻辑上的严密、完整和自足，审计立法的科学性首先就要通过合适的立法目的表达，将审计法领域内的法律目的条文进行有机统合，其次，需要将该法的立法目的进行科学地表达并合理编写各条文间的相互关系。[5]我国审计法的价值表现为以下几个层次：

1.监督国家财政是审计法的直接目的

近现代审计制度自诞生开始就是作为权力分工与制衡的国家机器中的一环，以制约权力为己任。审计法制约权力的具体路径就是通过监督财政预算来实现，正所谓“审计是国家财政看门狗”。威廉·普罗克斯迈尔（William Proxmire）在《美国审计总署》一书的序言中，曾精辟地概括了国家审计在美国宪政结构中的地位和作用，即“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它拥有的审计权与调查权，国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构”[6]。“审计机关是在宪法层次上唯一被赋予经济监督权，专司经济监督职能的机构。”[7]因此，“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益”，作为我国审计法的直接目的，体现了世界审计监督史的基本规律。此外，我国自2006年修改审计法时，将“提高财政资金使用效益”规定为审计法的目的，不仅丰富了国家审计制度的内容，提升了国家审计制度的层次，还为今后开展政府绩效审计提供了直接的法律依据。

新时代《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《国务院关于加强审计工作的意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等一系列文件精神重新规定了我国审计监督的总体目标：对公共资金、国有资产、国有资源实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。这为审计法的修正提供了最深刻的实践基础，也赋予了审计监督以更重要的历史使命。公共资金、国有资产、国有资源实际上是国家财政的实现形式，与“审计署稿”不同的是，新法并没有将“提高公共资金、国有资产、国有资源的使用效益，促进经济高质量发展”，直接在立法目的条文中予以表达，是科学、慎重的立法精神的体现。

2.廉政建设是审计法立法目的的民族化表达

“促进廉政建设”体现了我国国家审计制度权力监督的功能，在立法语言和制度供给上也体现出鲜明的民族特色。“所有政治体制研究的中心是国家性质的问题，而国家研究的中心则是控制和经济责任问题。”[8]实现全过程民主就必须：“一是选拔具有领袖才干的政治家；二是控制行政部门。”[9]审计监督作为专业性的权力监督机制，其是否完善已经成为衡量一个国家权力监督机制是否完备的重要标志之一，包括我国在内的很多国家从宪制的高度来审视国家审计制度的构建。但“廉政建设”的立法价值还承载了审计监督制度的民族性内涵，早在西周时期国家审计就已经成为我国监督官员的一项专门工作。《周礼》称：“宰夫之职，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令，叙群吏之治。”[10]我国的国家审计制度从源头开始就重视审计监督制度“临制百司，纠绳不法”的吏治功能——在维护中央集权的同时对官员的政绩和廉洁程度进行考察。但国外审计监督制度却一直是围绕制约王室财政支出，而不是直接指向具体的官员考核进行博弈的，两者的制度演进路径存在本质的不同。前者的目的是更好地维护封建皇权，作用主要是任“天子耳目”，“考稽诸府百官”，但后者恰恰相反，因为现代审计立足民主，把国家利益看作最高原则。从另一个角度看，重视“吏治”也正是我国审计制度中的优秀文化遗产，对我国的国家审计制度尤其是其中的经济责任审计制度的衍生和构建有着重要的影响。这也为国家审计从“吏治”的工具或自律性质的权力体系内部的自我监督机制调整为“人民当家作主”时代的国家审计提供了民族土壤。需要指出的是，审计法的立法目的在逻辑上应该是递进式的，即“促进反腐倡廉，促进权力规范运行”，如此表达更能体现民族特色与现代政治的衔接。

3.社会目的是审计法价值的理性拓展

在《审计法（2021）》第1条的表述中，“保障国民经济和社会健康发展”是审计法的社会目的。此前，“审计署稿”曾激进地将审计法的社会目的表达为“促进经济高质量发展，促进全面深化改革，保障国民经济和社会持续健康发展”，但是未被采纳。笔者认为，“审计署稿”的表达更多地体现了审计人的诉求和语言风格。但是从内容上看，它并没有超出“保障国民经济和社会健康发展”的范围，而是为其所涵摄。从语言风格上看，“经济高质量发展”“全面深化改革”等具有鲜明阶段性色彩的经济生活用词，在没有经过严密论证的情况下就直接搬入立法文本也未必妥当。

中共十九大报告指出，国家建设的目标是到2035年，社会主义现代化基本实现，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到2050年，社会主义现代化实现，同时，国家治理体系和治理能力现代化实现。审计法在其中承载促进经济和社会健康发展的使命，审计法的社会目的体现了新时代的新要求。审计监督之所以能够在国家治理体系和治理能力现代化过程中有更多担当，一个重要的原因是监督财政和促进廉政建设本身就是实现其社会目的的根本途径。此外，本次修改一个重要的指导思想就是国家审计和社会审计、内部审计的一体化发展，而从国家审计和社会审计、内部审计的分工来看，国家审计和一般的经济监督存在本质的不同，社会审计和内部审计一般专注于微观社会领域内的具体目标，“社会审计服务于市场经营主体的审计、鉴证的需要，内部审计则服务于企事业单位的经营管理目标和价值增值的要求，而国家审计制度服从和服务于国家的政治、经济目标，特别是特定时期的政治目标、经济目标和社会发展的其他目标”[11]。

类似“保障国民经济和社会持续健康发展”的短语，在我国的预算法、消费者权益保护法、反垄断法等诸多立法的目的性条款中屡见不鲜，也需要人们从法的价值属性的正当性和立法技术的角度深入思考。审计法的社会目的必须与其直接目的和根本目的联系起来进行系统解读，才能获得在审计法域应有的内含，否则容易陷入空洞和抽象。审计法是通过“加强国家审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益”的方式，实现“保障国民经济和社会健康发展”的制度追求，从而区分于其他部门法类似的价值追求。就制度属性而言，审计法在实现社会公共利益方面的作用主要侧重于经济领域，即使赋予其在国家和社会治理体系中更大的作用，也难以脱离其基础职能作用，因此，抽象而遥远的价值诉求看上去“高大全”，实际上难以起到应有的指导和规制作用。

我国审计监督制度多元化的价值功能形成了一个有机的整体，审计法的价值体现了审计监督制度不同的功能定位和合理分层，即不仅体现出民族特色，而且符合审计监督制度发展的世界趋势。

【理论分析】

中国现行立法体制是中央统一领导、一定程度分权的多级并存、多类结合的立法权限划分体制，我国特定的部门法在形式上一般都表现为规范数量众多、层次多样。我国审计法律规范形式多样，具体表现为“法”“条例”“批复”“通知”“决定”“规定”“办法”和“准则”等，需要将特定的立法目的作为整个立法活动的基础和出发点，以此指导和约束整个执法和司法活动。从立法技术上看，立法目的一般以条款形式安排在法律文本的开篇或第1条，但也有一些国家根据需要将其安排在后面，并以多个条款的方式存在。现代审计立法大多包含了数个立法价值，我国审计立法同样如此。在我国审计法多元化立法价值背后，有着深刻的政治学和法学理论基础。西方审计监督制度最初植根于“三权分立”这样一种关于国家政权架构和权力资源配置的政治学说之中。1866年6月，英国为限制王权而颁布的《英国国库和审计部法》标志着现代国家审计体制的建立。长期以来，国家审计制度一直就是近代法治和民主政治的产物，国家审计制度伴随本国政治制度的变化而不断发展和创新。直到今天，全球已经出现立法型审计、司法型审计、行政型审计和独立型审计四种基本模式，每一种模式内又可以细分为诸多形态，尽管东西方对政治的基本结构的理解和具体实践存在很大的差异，但制约权力一直是审计监督的核心和主线。

在人类设计的精致的权力制约体系中，审计监督是如何制约权力的？“从本质上讲，审计制度是一种独立经济控制”[12]。早期各国的审计监督显得相对比较单纯——通过对政府收支账目的审计，揭示财政活动中的违法违规行为并向权力机构报告。早期世界各国的审计监督内容与限制王权的现实需求是相适应的，直到今天，这仍然是审计监督的当然内容。生产力和生产关系的矛盾运动日新月异，人类的经济活动日趋广泛和复杂，各个社会领域之间的迭代交错频繁，公权力发挥作用的领域变得极为广泛，特别是“行政国家”的出现和发展使得国家权力进一步深入到人类活动的各个细微之处。审计监督的内容从单纯的经济监督、制约权力向更为复杂和广阔的深层次监督发展，这是全球性的发展规律，即审计法价值向多元化方向发展具有必然性。

新时代审计制度改革是在国家治理体系和治理能力现代化战略的大背景下展开的。通过对财政预算、国家各种类型的资金资产、经济活动、公共政策甚至公共信息的运行情况进行审计监督，实现制约权力、社会治理多元化的价值目标。从2002年党的十六大首次将审计制度纳入权力制约和监督体系开始，到2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和中共十九大报告，都明确提出：加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。审计法的多元化价值是社会价值的内化和映射，其为新时代全面依法治国战略的实施提供了前所未有的良好的审计法治环境。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”，提出法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进依法治国的战略布局，审计法多元化价值体系就是全面推进依法治国战略布局的具体表现。

在安排审计法的多元化价值之间的关系时，应当坚持协调有序的立场，区分核心价值和延伸价值，并围绕法的核心价值展开。

第一，要体现特殊法领域的本质，有相应特殊法领域必备的核心内涵。以财政为重心的经济监督始终是审计监督的核心，其余价值围绕该核心价值有机展开。这样的审计法价值体系才足以引领和支持我国审计法中审计机关的职责、权限、审计法律程序和法律责任等板块的具体内容，从而构成完整、连贯的法律体系。

第二，合理安排审计法的延伸价值。任何部门法的价值很少会是单一和孤立的，存在延伸价值的逻辑结构问题。从法社会学的观点看，法的发展在法与社会的互动中实现，法律体系的变化取决于各种主客观因素的影响，并伴随国家社会生活的现代化进程而不断地进行调适。审计法在不同的历史时代会因时代背景的不同获得不同的延伸价值，以互联网为依托的新经济仍然不断地渗透、不断地扩张，成为影响经济、社会发展和国家竞争力核心的因素。“如果从更广阔的视角来观测，互联网经济正在全面地整合社会经济结构，向四个A的方向不断地逼近，‘Any Where’无论在哪儿，‘Any Time’无论何时，‘Any one’无论何人，‘Any device’无论任何一种装备。”[13]新经济追求新的目标和市场体制，其调整的实质是生产力结构和生产关系的互动模式，对审计监督如何适应国家治理新情况，必然提出更高的要求。近年来，国家对审计监督给予越来越高的期望，审计服务于经济高质量发展、审计维护国家安全等各种对审计监督的“赋能”，正是审计监督促进“发展”这一当代中国社会的重大时代主题和现实需求制度价值的具体体现。但法的延伸价值的数量绝不应当太多，应坚持做到与核心价值紧密相关，并通过与核心价值的关联和逻辑接续，获得自己在审计法体系中的内容和地位。

第三，审计法的不同价值表达必须精心提炼为适当的、可以入法的概念，符合法律的严谨与规范，并且与核心价值之间不能轻重失衡。

以审计法价值为统领的整个审计法律体系的规范性和合理性是观察审计法立法水平的一个重要内容。我国《审计法》正在进行最新一轮的修正，审计法的价值表达不仅决定审计法体系的稳定和效率，也决定《审计法实施条例》《国家审计准则》等相关配套立法的统一与完整。申言之，我国审计领域也已基本形成审计法律制度体系，审计工作已基本上做到了有法可依。不同层级的审计法律制度构成了层次分明、协调统一的中国特色审计法律制度体系。审计法价值的合理表达也是审计宪法性规范、审计法律法规、规章、地方性法规和各种规范性文件等整个审计法律体系和法治运行协调统一的基础。“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是新时代法治建设的‘十六字’方针。”[14]“由新情境引起的需求和既有结构中反对必要变化的惰性成分之间的冲突。”[15]抽象存在的法律原则必须进行利益识别、利益整合和利益表达，使其成为具有拘束力的法律规范。审计法立法价值的科学表达决定了整个审计法律体系的科学性，审计法立法价值今后应当在《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国国家审计准则》《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等法律法规中得到贯彻。审计法立法价值直接影响着审计执法的严格公正，审计监督是促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设最重要的基础。

【立法例比较】

为加强议会对公共资金支出的控制和监督而制定新条款，英国对总审计长的任命和地位作出新规定，建立公共账户委员会和国家审计署，并为促进经济以及政府部门和其他当局机构使用公共资金的效率和效力作出新的规定；修改或废除1866年和1921年《财政审计法》的某些条文，以及为相关规定的落实而制定本法。（1983年《英国国家审计法》第1条）

1993年，美国出台了《美国政府绩效和结果法》，本法案的目的是：（1）让联邦政府机构对完成的项目成果承担完全责任，以提高公众对政府能力的信心；（2）通过制定项目目标、对照目标衡量项目绩效、公开项目进度等一系列尝试，启动项目绩效改革；（3）把改进成果、提高服务质量和顾客满意度作为新的关注点，提高联邦项目的有效性和公共责任感；（4）通过要求他们为实现目标而对项目进行计划，并为其提供有关项目成果和服务质量的信息，以帮助联邦管理者改善服务供给；（5）通过提供更多有关实现法定目标、联邦项目支出相对效果和效率的客观信息，推进国会进行决策；（6）改进联邦政府的内部管理。（1993年《美国政府绩效和结果法》第二部分B）

监察长办公室的目的是作为独立和客观的部门机构对有关活动进行领导和协调，并提供政策建议。第一，提高行政机关对项目和日常工作管理的经济效率；第二，发现并防止在此类项目和日常工作中的欺诈行为以及滥用职权的行为；第三，提供一种手段，使国会和行政机关的负责人能够全面、及时地了解到在对上述行政机关的项目和日常工作进行管理时存在的问题，并及时采取纠正措施。（1978年《美国监察长法》第2条）

审计法院受托审查和确认总务局及所有对公共财政负有责任的会计人员的账目，必须确保没有超出预算支出项目，且没有被转移。审计法院还监督与征收国家税收有关的业务负责检查各个国家主管部门的账目，并收集所有信息和会计文件。国家的一般账目将根据审计法院的审查意见提交给众议院。法律可以规定审计法院审查社区和地区的公共机构的预算及账目。（1831年《比利时王国宪法》第116条）

会计检查院依照《日本宪法》第90条的规定，检查国民收入和支出的账目，并依法进行会计检查。会计检查院不断进行会计检查，监督会计，并对其工作适当性进行调整更正。会计检查院应从准确性、合法性、效率性和有效性等角度进行检查。会计检查院根据检查结果确认国民收支结算。（1947年《日本会计检查院法》第20条至第21条）

本法规定了与中央行政机关、地方政府和公共机构的自我审计组织的组成和运作有关的基本事项，以及建立有效审计系统所必需的事项。它旨在为公共机构的内部控制体系做出贡献，并确保公众的适当性、公正性和责任感。（1963年《韩国审计监查院法》第1条）。

国外立法评析：以上内容笔者分别选取了立法型、司法型、独立型和行政型审计的代表国家的国家审计立法目的条款，通过比较不难得出如下结论：第一，它们更重视审计监督制度的直接目的的科学表达，将社会目的作为审计法重要立法目的的情况并不多见；第二，从理性出发，更重视审计监督的专业技术特征，对绩效审计有明确的诉求；第三，在立法技术上十分注意法律术语的专业性、规范性和严谨性，抽象的政治术语直接进入法条的现象极为少见。

【案例与实践】

习近平主持召开中央审计委员会第一次会议[16]

2018年5月23日，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议，发表重要讲话。习近平总书记在讲话中指出，审计是党和国家监督体系的重要组成部分。审计机关成立30多年来，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。特别是党的十八大以来，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。习近平总书记指出，审计机关要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。

习近平总书记指出，要深化审计制度改革，解放思想、与时俱进，创新审计理念，及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势。要坚持科技强审，加强审计信息化建设。要加强对全国审计工作的领导，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，加快形成审计工作全国一盘棋。要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。

习近平总书记要求，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

案例启示：习近平总书记的讲话从新时代党和国家工作全局出发，深刻阐述审计工作的重要作用，就进一步改进审计监督、深化制度改革、加强自身建设、提升监督效能作出了具体部署，为审计事业发展注入了思想和行动的力量。