前言

我国审计监督有着悠久的历史，审计监督制度长期与国家政治制度（主要是御史监察制度）融为一体，成为统治者强有力的工具。近代以来，任何一个国家，不管是何种政治结构都离不开一定的税收和财政制度，这就需要专门的监督机制和相应的部门法，审计法便应运而生。现代审计制度与中国古代审计监督制度的根本差别在于，现代审计制度自14世纪初在英国萌生时就是作为宪法制度的一项内容而存在的，它以市场经济为基础，将经济监督作为民主政治的核心，实现对国家征税权和政府财政支出的监督。

随着现代政府财政活动范围的不断扩张，审计监督成为一个综合性的经济监督，国家审计的职能向多元化发展。审计监督逐渐渗透到组织微观治理和市场经济领域，内部审计和社会审计得行其道，促成了国家审计、内部审计和社会审计之间的融合发展。至此，审计监督具有了更加系统化的治理价值。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督纳入科学有效的权力运行制约和监督体系的系统工程，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。[1]

1982年宪法确立现行审计监督体制，是我国审计法治现代化转型过程中第一次质的飞跃。宪法性审计法条文为我国审计法治的发展提供了根本保障，审计立法从此步入快车道。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法（1995）》）及其2006年的首次修正（修正后简称为《审计法（2006》），是我国审计法治现代化转型中的第二次飞跃，从此，以宪法和审计法为核心，包括审计行政性法规、地方性审计法规、部门审计规章和各种规范性文件在内的不同层级的审计法律制度构成了层次分明、结构清晰、形式统一的具有中国特色的审计法律制度体系。至此，我国的审计工作已基本上做到了有法可依。新时代全面依法治国战略启动了我国法治建设的新征程，促成了2021年审计法的修正（修正后简称《审计法（2021）》），此次修正成为我国审计法治发展史上的第三次飞跃。它总结了自2006年修正以来16年间我国审计实践和理论研究的最新成果，对于推动审计法治再上新台阶具有极重要的意义。

审计法的立法与实施受国家法律文化、法治发展程度和相关配套制度等内外部因素的影响。同时，审计法的立法与实施也会对国家政治、社会制度产生多方面的深远影响。2021年我国第二次修正《审计法》有以下特点：第一，虽然属于法的局部修正，但是条款变化不少。条文从54条增加到了60条，满足了审计实践对审计立法的需求。第二，将内部审计和社会审计的有关内容纳入审计法治进行总体考量，拓宽了审计法所调整的社会关系范围，审计法的作用在加强。第三，将新时代审计实践中的一系列制度创新进行了法律确认，将审计制度改革成果法治化。

《审计法（2021）》的十大制度亮点是：（1）创设中央审计委员会制度，坚持中国共产党对审计工作的领导。（2）适应党和国家监督体系发展的需要，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。（3）适应新时代国家治理体系现代化发展的需要，拓展审计监督范围，提升审计在维护国家经济社会安全方面的作用。具体体现在以下方面：审计机关对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况进行审计监督；将国有资源、国有资产、公共资金纳入审计监督范围；在原审计法对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督的基础上，增加了审计机关为维护国家经济安全和公共利益对其他金融机构进行审计监督的内容；规定了审计机关就经济社会运行中的风险隐患履行信息披露的法定义务。（4）发挥审计对促进国家重大决策部署落实的保障作用，将贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况审计正式上升为法律制度。（5）适应数字治理时代新趋势，彰显审计法的数据法价值属性，增加了审计机关对取得的电子数据等资料进行综合分析，国家政务信息系统、数据共享平台和被审计单位信息系统开放等有关方面的内容。（6）强化审计监督的权威，扩大审计机关的职责、权限及其实现方式，特别规定了领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计的内容。（7）提高了审计队伍建设的法治化要求。在高素质专业化审计队伍、审计人员履职守法情况监督、依法独立履职、审计保密义务、禁止要求被审计单位重复履行义务等方面提出了更高的规范化目标。（8）将内部审计和社会审计法治化发展的有关内容纳入审计法治建设，提高了审计监督系统化发展的水平。（9）审计整改制度首次在审计法中获得了应有的法律地位。（10）对中国人民解放军和武装警察部队的审计工作以及国家审计与军队审计联合审计作出了规定。

这些内容也是我国审计法区别于他国审计法的地方，即具有鲜明的中国特色，体现了立法的创新和中国智慧。

《审计法（2021）》也存在一些不足，最明显的就是：第一，审计法律程序法治建设相对薄弱，很多审计程序因缺乏必要的时限性规定而显得不够严谨，看上去是“留有余地”，实际上既不利于提高审计质量，也不利于规范审计执法行为。第二，依然没有涉外审计方面的相关规定，对国家海外经济活动的安全关注不够。第三，未能完全体现审计法作为数据和信息处理专门法的特征，无论是在总体思想还是在具体制度方面对大数据时代的深刻影响不够。这些不足之处势必影响审计监督的效果，需要补齐短板、统筹推进。

《审计法（2021）》在我国审计法治史上具有重要的意义：第一，推进审计立法体系化。以本次修改为契机，我国的审计立法将进入更加系统、完整的体系化发展阶段。第二，完善权力监督法律体系，有效提升国家监督体系的现代化。第三，有利于审计自由裁量权的规范运行，提升依法审计的水平。

现代法治的核心在于规范公权，要害是规范政府的经费收支使用过程，审计法具有独一无二的价值。法律一旦公布，就需要人们从全部文本的外在语言、逻辑结构去理解和执行。审计法是一个跨学科的部门法域，是一门独立的科学，应当避免意外地成为一个装满杂物的“概念篮子”。密尔说过，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。迄今为止，法学仍然是一门（实践）规范性诠释科学或“理解的”科学，以“理解”“反思”“评价”为其学问之要端。着眼于处理法律事项（法律问题）、采取诠释—评价方式来“寻找法理”的“法学”之代名词。这种法学有时也被称为“严格意义上的法学”“单数的法学”或“原本的法学”[2]。本书正是从法教义学立场出发，坚持问题导向和实用原则，对《审计法（2021）》进行系统化的研究——解读其体系构造和每一个具体制度的实现，在表现方式上采取的是对《审计法（2021）》进行逐条解释与分析评价，在立场上采取整体论方法，力图帮助读者形成对审计法治系统性的理解。

笔者从《中华人民共和国审计法（修订草案征求意见稿）》开始着手研究，因《审计法（2021）》历经了不同立法机关不同程度的修正，立法文本不断变化，本书内容也随之不断更新、修改，最终根据2021年新发布的《审计法（2021）》定稿。由于笔者水平和视野局限，难免存在不准确甚至讹误之处。诚挚恳请学术界和实务界同人批评指正。

胡智强
2022年2月于金陵