三、区域经济协调发展的规制困境

改革开放以来，我国发布了一系列区域经济发展规划、办法、意见等，但区域经济发展基本法律缺失，许多特定事项，如政府投资、经济激励、地方就业、教育投资方面也缺少立法，加之缺少专门的组织协调机构以及政策执行异化等因素，导致推动区域经济协调发展面临困境。

（一）缺少区域经济发展立法，导致落实随意化

现阶段，我国区域经济发展主要靠政策治理。以西部大开发战略为例，国务院先后颁布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》等文件。西部12个省市及自治区也制定了一大批与之相配套的意见、通知和规划等，形成了庞大的、多层次的政策体系。[86]这些政策一定程度上适应了实践的多变性，兼顾了地方特色，但长远来看，还是过于粗线条，且政出多门不利于执行的统一性和稳定性。如区域政策调整手段多体现为“政策承诺”，很容易在具体实施时留下主观随意性和讨价还价的空间。中央政府制定的政策，不仅容易被地方政府以各种手段变相执行或任意添附和修改，而且与地方政府的发展政策在利益分配上的矛盾和冲突将直接影响区域决策的有效性。[87]我国2004年10月出台了《西部开发促进法》征求意见稿，并把该法列入全国人大五年立法规划，也纳入了国务院当年的立法计划，其中对西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系等进行规定。但是十多年过去了，始终未见该部法律的推进情况，导致很多开发中的正面经验不能及时入法，没能发挥复制和推广的作用；负面经验没有得以规制，不少地区重复着发展中的类似错误，导致了社会资源的极大浪费。

（二）缺乏专门的区域经济协调机构，导致组织无序化

在国家层面，很多国家机构职能都涉及地方发展援助，但由于没有统一协调行动的部门，实践中常呈现出“事事有人管，事实无人管”的状态。我国2001年成立了西部地区开发领导小组，2003年成立了振兴东北地区等老工业基地领导小组，但这两个小组均属非常设机构，组织松散，法定职责不明，难以发挥掌舵者的作用。在地方层面，缺少立法意义上的区域经济管理机构。目前涉及区域经济事务的管理或协调机构主要有两类：一类是由区域地方政府或行业组织自发组成的带有区域经济工作会议与协商平台性质的组织，如长江三角洲中心城市经济协调会、泛珠三角区域合作首长联席会议等；另一类是在区域地方政府机构内设立的职能机构或部门，如广东省发展改革委员会下设区域经济处、天津市设立人民政府经济协作办公室等。[88]地方自发组成的区域经济协调机构更是缺乏权威，没有约束机制，难以担当区域经济管理之责。[89]在我国区域一体化中地方政府各自为政，缺乏常存化的区域一体化领导集体组织，无法形成长期有效的合作机制，无法发挥有效的组织领导作用。因此在区域发展中，还需中央政府协调地方政府，可让各个地方政府出让一体化中事项的部分管理权限，建立起区域经济发展的领导协调机构。

（三）宏观调控政策与实践相背离，导致执行扭曲化

在协调区域经济发展方面，财政补贴和税收政策是最常用到的宏观政策工具。目前的问题是缺少促进发展的长效机制，靠优惠政策来维持资本和劳动的高收益，当优惠政策到期时，资本和劳动力又会流失。现存制度对各生产要素的吸附能力不强，表现之一为我国各地政府间财政汲取能力差异很大，中央试图通过加大转移支付力度，弥补地方财政汲取能力不足，进而引导和激励地方政府提升对公共服务的投入行为，实现经济发展成果的共建共享。但是在财政分权背景下，地方政府不仅希望实现财政收入最大化，同时还希望通过支出最大化实现官员晋升的目的。在财政汲取能力和官员晋升双重压力下，地方政府的支出更容易转向生产性领域，因为生产性领域能够创造更多的税源和政绩。中央和地方目标的非一致性，导致政府层级之间激励不相容。[90]表现之二为财政补贴的分配在一定程度上取决于地方政府，这无疑会引发企业寻租。[91]企业将会面临一个博弈问题，是选择通过扩大再生产的方式还是通过寻租的方式来获得超额利润（财政补贴）。如果企业能够获得的财政补贴收入高于同等寻租资金能够带来的正常收益，企业更愿意选择寻租活动。企业进行寻租的过程中，这部分非生产性支出可能会对企业研发等实体投资产生挤出效应，进而减少研发创新活动。显然，补贴强度越高，挤出效应就会越大。同时，企业的寻租行为会使得企业形成寻租惯性，弱化企业进行研发创新的动力，使得企业陷入通过寻租获取超额利润的恶性循环中。[92]表现之三为现在西部大开发税收优惠政策主要集中在国家规定的鼓励类产业和新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等基础产业领域，但由于鼓励类产业的适用范围面向全国，未将具有地区特色优势比如西部的农牧业及加工业、旅游产业等产业纳入其中，能够适用鼓励类产业税收优惠的企业数量较少。且优惠条件中对鼓励类产业收入占比的要求门槛较高，部分多元化经营企业因收入占比不达标被限制在优惠政策之外。

（四）教育培养模式不健全，导致人才分布失衡化

经济学家舒尔茨把人力、人的知识和技能都认定为人力资源，认为这一资本形态在经济发展中起着决定性的作用。[93]经济学家丹尼森通过精细的分析计算，论证出1929-1957年间美国的经济增长，有23%的份额要归因于对教育的投资。地区生产力水平的提高与人口受教育程度息息相关，高素质的人口资源可以提高区域科技创新能力，增强区域核心竞争力。[94]在我国，自然资源有限的东部地区，利用区域内外人才的溢出效应，依靠创新型和技术型人才，通过较强的吸纳和转化能力，提升科技创新能力，从而使区域经济持续增长。而中、西部地区自身人口受教育水平低，加上经济发展落后，人才的净溢出现象严重，使得中西部地区创新资源匮乏，可持续发展动力不足，可能导致未来区域间发展差距进一步加大。[95]从整体来看，我国高等教育资源的空间分布特征为由东部向西部递减、沿海向内陆递减。[96]高校数量方面，东部地区的高校普遍较多，大多省份的高校数量大于100所，仅小部分省份的高校数量在80～100所之间，其中山东、江苏和广州等沿海地区的高校数量甚至大于120所。中部地区省份的高校数量大概在60～120所之间，省份之间差距较大。西部教育资源较为薄弱，除了四川，其他省份高校数量大多低于60所。[97]

（五）经济发展与环境保护没有一体推进，导致发展短视化

西部地区生态环境状况整体较脆弱、敏感，由于经济社会发展起步较晚，对环境影响相对较小。但当前发展任务艰巨，经济社会发展的资源能源消耗强度与负面影响明显高于中、东部地区。尤其是东部经过了长时期的高速发展，正逐渐向绿色发展阶段迈进，重化工等相关产业已有自东向西转移趋势[98]，将进一步加大西部生态环境保护的压力。虽然我国已加强了在环境保护方面的立法，但目前走的仍然是高耗能、低产出、污染严重的“工业文明”之路。“当代人恣意索取资源为己所用，而破坏环境、资源的恶果则更多地由下代人来承担，这本是一种极大的不负责任，是一种代与代之间的不公平。”[99]1991年著名经济学家波特提出了“波特假说”理论，从行业的国际竞争力角度进行考察，认为环境规制通过激发国内企业寻求技术创新，改进生产工艺和技术，可以利用比较优势地位在国际竞争中处于领先位置。区域经济发展逻辑与此类似，我们需要找寻一种对环境负外部性最小的经济发展方式，这是一种时代使命。