二、经济法介入区域经济发展的必要性

区域经济发展失衡问题的研究始于19世纪末20世纪初，弗朗索瓦·佩鲁提出“增长极”理论，认为实现平衡发展只是一种理想，现实中的经济增长通常是从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区扩展。[72]随后，缪尔达尔针对古典经济学中对市场竞争的“赞誉”提出区域累积因果理论，认为区域经济发展的不平衡主要是市场力量发生作用的结果。由于市场力量通常是递增而不是递减的，因而会导致地区不均衡的加剧。[73]阿尔伯特·赫希曼的观点与缪尔达尔相似，也主张通过政府的行政干预改变地区之间的差距和不平衡结构。弗里德曼则发展了佩鲁的理论并将空间地理引入不平衡理论中，提出著名的“核心—边缘”理论，即核心地区增长迅速，边缘地区增长缓慢，边缘区对核心区具有很大依赖性，核心和边缘之间形成差距。[74]经济学对区域经济发展的理论贡献，初步阐述了不平衡发展的动因，也为法学介入治理提供了理论上的参考。

（一）介入的理论基础

1.区域经济中的市场失灵

经济自由主义者认为，市场经济在“看不见的手”的作用下，各要素充分流动，市场机制具有使要素价格和要素收益均等化的作用，当发达地区的水、土地、劳动、能源、环境及其他资源价格上涨，收益下降时，资金必然会流向这些要素价格较低的欠发达地区，从而促进欠发达地区的发展。但完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，现实条件下，一方面，生产要素的流动受利益的驱动，总是向效益比较高的发达地区流动，这就使区域的发展差距不断扩大，市场对此问题无能为力；另一方面，随着我国东南沿海各项生产要素价格的上涨，资金确实是流向了要素价格较低的欠发达地区，但就现状来看，其流向的是东南亚的一些经济稍微落后的国家，而不是我国亟须发展的中西部，所以说市场解决相对发达地区与欠发达地区的资金流动性问题较为宏观，解决不了一国经济体内部的经济发展不平衡问题。

2.区域经济中的政府失灵

市场会失灵，政府的干预就有了合理的基础。但政府是由具体的人来实施干预活动的，在干预的过程中，由于忽视经济规律、注重眼前效益等短视行为，易使政府干预不到位或者干预过度。一方面，“市场主体在利润最大化目标的驱使下，必然会寻求租用政府权力的机会，而有些政府机构或官员经不起利益诱惑，将拥有的权力出租获利。这不仅降低了政府配置区域资源的效率，而且往往牺牲了区域整体利益。”[75]另一方面，“国家或政府并不一定代表全社会的具有完全理性的实体。政府的行为既可能推进，也可能抑制或破坏市场制度的成长。”[76]此外，在区域经济发展中，由于地方政府作为理性的“经济人”，以追求地方利益为目标，往往只具备区域理性而忽视整体理性，并且由于相关制度供给不足，不可避免地加剧了地方政府间在追求各自利益最大化时的矛盾与冲突，从而导致利益主体之间合作的失败，进而陷入利益博弈的“囚徒困境”。[77]

综上所述，经济活动中，自由市场最终导致无序，而政府为了控制无序，又可能导致政府权力的滥用。此时，制定相关法律制度在两者之间寻找到平衡，成了一个选项。

（二）介入的现实需要

党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化，十八届四中全会提出全面推进依法治国，十九届三中全会作出“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”的重要判断。由此，我国开启了具有里程碑意义的新一轮变革，即国家治理体系与治理能力现代化的变革。法治是国家治理现代化的优选方式。法治国家和国家治理具有共生性、同构性与统一性。[78]推进国家治理现代化的实质是在现代法治理念的基础上如何治理一个现代中国的问题。[79]区域经济发展的立足点，不仅是一省、一市或各个经济区域的经济利益，更要从全国经济的整体利益与大局出发，才符合区域经济发展的宗旨。因此，对区域经济的法律调整应具有社会公益属性。基于目前我国法律体制的现状，对于区域经济的法律调整，仅仅依靠传统的以个体利益为本位的民商法来构建平等的市场交易关系和纠正破坏这种平等性的行为，或者仅仅依靠以国家利益为本位的行政法确认和规范行政权力，都无法达到区域经济的快速发展与国民经济健康发展的最佳平衡点。社会公共利益日益重要，使以社会利益为本位的经济法备受关注。[80]综上可见，在规范区域经济发展方面的法律规范缺失，导致区域经济发展差距有愈加严重之势。区域经济发展是一个全局性问题，需要以社会效益最大化为目标的经济法介入，来缓解不平衡的现状。

（三）经济法介入的原则

1.适度倾斜，整体协调

平衡发展不是追求一样的发展水平。经济的本能是追求密度，美国三大城市群（纽约城市群、五大湖城市群和洛杉矶城市群）占美国国土面积0.5%左右，但集聚的人口占美国总人口的三分之一，GDP占全国GDP总量的一半以上；日本围绕东京一小时交通圈内的人口占日本总人口的三分之一，90%的日本大企业在这里设置总部。[81]这种经济增长极的集聚效应会培育出一系列新的经济形态；其辐射效应会带动相关产业链和周围区域产生联动增长的效果；其示范效应为后启动的城市建设提供了参考样本。所以一定程度的倾斜发展是有必要的，但这种倾斜的力度不应过大，时间不应太长，以不导致两极分化为上限，地区间差距的幅度要控制在较低的水平。整体协调的成果要达到，每个区域都有适合自身的发展模式，有独特的吸引力和核心竞争力，个体在选择发展区域时，成本不至于太大，也不需要额外的补偿，就基本上算初步协调了。

2.经济效率优先，兼顾发展公平

在经济法的语境下，公平和效率都要放入经济法的价值前提下去考量。一方面经济法作为促进社会整体效益最大化的法，以效益为导向，它不会也不可能以牺牲社会财富增长机制为代价来换取所谓的公平。美国里根总统受法律经济学思想的影响，要求所有的公共政策都要经过成本收益分析。“对于发展中国家来说，缩小与发达国家的经济发展差距是任何时候都不能放松的发展目标，区域经济协调发展应有助于而不是妨碍国家整体发展目标的实现。”[82]另一方面，要把效益放在整个人类社会生存和发展的大环境中历史地、辩证地看待和处理，让法律最大程度地涵摄公平。“用牺牲效率来发展中西部地区的经济，从长期来看会损害人民群众的利益。”[83]

3.竞争中协作，协作中发展

既要充分调动区域间的竞争，给整体经济发展注入强心剂，又要适当考虑区域间的合作分工，形成发展合力。在我国经济连续高速增长的过程中，由于财政税收体制、考核机制等方面的原因，许多地方政府急功近利，纷纷在附加价值高、利润大、周期短的加工工业领域展开激烈竞争，结果出现了低水平的重复建设、盲目引进、盲目搞大项目、区际间无法形成分工、区域产业结构趋同的现象。[84]今后可尝试建立优势互补的机制，就共同的区域问题进行跨界合作，使区域整体优势充分发挥，实现资源在空间中的优化配置。欧盟各成员国之间注重跨界、跨区域层面的合作，在既定的目标范围内，确定未来需扶持的地区，对于符合扶持条件的地区可以联合其他地区进行项目及资金申请，促进了地方合作的积极性，激发了更多跨界的合作项目，可资借鉴。[85]