一、人道主义考虑的必要性

冷战后,在国际安全和冲突的解决中,“人道主义”议题越来越受到国际社会的关注,这一效果也逐渐显现在经济制裁当中。在20世纪,制裁理论一度认为如果运用经济制裁这一和平的、无声的但却致命的手段,那就完全没有必要去使用武力。经济制裁不会导致被制裁国的人员伤亡,因此可以成为战争的替代品而不是战争的辅助工具。所以,经济制裁作为强制性的外交手段,其与战争手段相比不仅是进步的,而且也更为人道。(22)

然而,经济制裁的理想主义认识在冷战后的制裁实践中被彻底打破。冷战刚结束,为了实现禁止伊拉克发展大规模杀伤性武器以及限制其潜在军事实力增长的目标,联合国安理会对伊拉克采取了有史以来最为严厉的制裁政策,持久而全面的经济制裁给伊拉克整个社会带来了巨大的灾难,这也进而引发了国际社会就这一“致命武器”在人道主义上的负面影响和道德伦理层面的广泛讨论。(23)

首先,研究的重点是从正义战争论延伸到经济制裁的人道主义议题上。因为在正义战争学说中有严格禁止杀害无辜平民或已受伤且缴械的军人这一规定,如果出现了杀戮则需要一个“军事打击必要性的理由”,例如在合法攻击一个军事目标时出现了难以有效避免无辜伤亡的情况。按照这一逻辑,在战时袭击一个弹药工厂造成了附近平民的伤亡,这一情况并不是战争犯罪,而直接针对平民的攻击和轰炸才是被禁止的。

相比战争而言,经济制裁却没有任何限制,它可以针对目标国的所有民众。(24)因此,学者们认为经济制裁也应该区分“战斗人员”和“非战斗人员”。制裁应该针对目标国中对政策制定和执行有影响力和决断力的人,以及目标国政府和支持它的精英。(25)所以,基于正义战争不伤害“非战斗人员”这一原则,经济制裁同样要有人道层面的考虑,其制裁应该具有一定的针对性才能从道德上被勉强接受。

其次,研究的重点是从执法理论延伸到经济制裁的人道主义问题上。因为在多边经济制裁中,它可以概念化为一种国际法的执行工具,可被视为是一种防止、终止或惩罚那些违反国际法和国际道德标准的手段。所以,制裁要坚持正义为基本原则,当执行处罚时应只针对那些有罪该罚之人,而如果对整个集体进行处罚,这无疑是将有罪之人和无辜的人一起作为被执行的对象,显然违反了执法道德。(26)基于此,从人道主义层面考虑,针对性的制裁措施应努力避免这一问题的发生。

第三,研究的重点是从合法性的角度延伸到经济制裁的人道主义问题上。人权保护是国际法中的一项重要议题,其越来越被国际社会所重视和强调。《联合国宪章》早已把尊重和保障人权定为一项国际法原则。因此,经济制裁中基本的生存权、生命权也应该给予同等重视,当经济制裁造成了目标国严重的人道主义灾难时,即便制裁方的动机合法,但制裁所带来的负面伤害无疑是在削弱制裁行为本身的合法性。虽然制裁的逻辑就是要让目标国承受一定的苦难,但这不意味着就应该让目标国的普通民众生活在贫穷、饥饿和疾病困扰的状态之中。如果制裁只是在一味地加剧这一形势的恶化程度,那么以经济制裁来追求政策目标就会逐渐失去政治和道义上的合法性,为此,国际社会完全有责任向那些弱势群体提供人道主义援助,并减轻其因制裁而受到的负面伤害。

最后,研究的重点是从制裁实践的评估角度来反思经济制裁的人道主义问题。诚然,这也是目前学界围绕经济制裁的人道主义议题展开讨论的一个重要方向。从目前已有的研究文献中不难发现,一些学者集中于选取有代表性的经济制裁案例并从有效与人道的视角来进行案例分析和评估,这其中就包括学者巴里(Barry)(2000)、加菲尔德和桑塔娜(Garfield和Santana)(1997)针对古巴的个案研究;吉本斯、加菲尔德(Gibbons和Garfield)(1999)以及法默(Farmer)(2003)等学者针对海地的个案研究;米利卡·德勒威(Milica Delevie)(1998)、查尔斯·卡克苏尔(Kacsur)(2003)等学者针对原南斯拉夫的个案研究。

针对个案研究而言,学者们普遍对伊拉克的制裁案例尤为关注。从目前已有的研究成果来看,学界对伊拉克制裁关注的焦点主要集中于以下三个方向:

一是基于制裁的目标设定与最终的结果比较分析。大卫·科特莱特(David Cortright)(1997)认为,联合国制裁伊拉克的目的是为了禁止其发展大规模杀伤性武器并限制伊拉克潜在军事实力的增长,虽然对伊制裁起到了一定的效果,但并不能认为制裁最终取得了成功。因为,制裁伊拉克所取得的一些成果完全是靠牺牲伊拉克无辜民众最基本的生存权利而换得,所谓的成功,其背后是整个国家、整个社会长期承受巨大的灾难。

二是基于制裁后果的人道主义评估。学者霍斯金斯(Hoskins)(1997)通过对伊拉克在受制裁期间的贸易、粮食生产、工业制造、婴幼儿死亡率、医疗药品保障等诸多方面的考察分析,详细论述了经济制裁给伊拉克整个国家所造成的严重人道主义灾难。达庞特和加菲尔德(Daponte和Garfield)(2000)则通过选取了伊拉克战争爆发前的几个月制裁对该国儿童死亡率的影响为研究对象,以多变量回归分析的方法来评估制裁的负面影响。艾利和沙阿(Ali和Shah)(2000)、阿纳斯拉维(Alnasrawi)(2001)、乔伊·戈登(Joy Gordon)(2010)等学者均认为联合国对伊拉克的全面制裁造成了大量的人道主义灾难,受害者多为无辜的民众。约翰·穆勒和卡尔·穆勒(John Mueller和Karl Mueller)(1999)通过数据分析认为,对伊拉克的经济制裁造成的民众死亡人数要比历史上任何一次所谓大规模杀伤性武器的致死人数都多。安德鲁·费什曼(Andraw K.Fishman)(1999)更直言称,制裁所造成的死亡人数甚至超过美国在第二次世界大战向日本投放两颗原子弹所致死的人数。(27)

三是基于制裁中人道主义措施的评价。不可否认,联合国在制裁伊拉克的问题上也采取了一些人道主义的措施,例如著名的“石油换食品计划”(The Oil-for-Food Program)。但联合国前秘书长助理、联合国驻伊拉克人道主义协调员汉斯·冯·斯蓬内克(Hans Von Sponeck)(2006)却在其《另一种战争:联合国对伊拉克制裁的影响》一书中直言,持续了7年之久的“石油换食品计划”并不是充分的人道主义例外措施。在他看来,联合国安理会所制定的这一所谓“人道主义方案”并没有什么慷慨的内容,而是另一套执行扼杀整个国家迫使其政权更迭的政策手段。

可见,无论从何种视角来反思经济制裁的负面影响,人道主义考虑似乎已经成为实施经济制裁时难以回避的议题。原本看似一个理想的对外政策工具却在实践中如战争一般同样面临着一个道德难题,因此在应对这一难题时,一些诸如针对性制裁政策、人道主义援助、人道主义例外措施便开始被不断地提及并付诸实践。然而,当学者们在围绕经济制裁给予人道主义考虑必要性的问题上形成共识后,又出现了一个现实的困惑,即“不断为经济制裁的负面影响进行‘减负’的同时,其结果很有可能会影响这一工具的实用性效果”。显然,这一现实情况的客观存在又成为研究者需要进一步解答的难题。