第一部分　国内慢性病防治重要政策

中国慢性病防治政策概述

随着我国经济、社会的发展，工业化、城镇化、老龄化进程的加快，以及人们生活方式的快速转变，心血管疾病、糖尿病、恶性肿瘤、慢性呼吸系统疾病等慢性病已成为危害国民健康和生命的头号威胁。《中国居民营养与慢性病状况报告（2015）》最新数据显示，全国18岁及以上成年人高血压、糖尿病患病率分别为25.2%和9.7%。2013年，中国914万各种因素导致的死亡中，慢性病所占比例为86.6%。2013年全球疾病负担研究结果显示，我国慢性病造成的疾病负担（伤残调整寿命年）比例占总负担的77%。如此沉重的经济社会负担，若不有效控制，将制约中国经济和社会可持续发展。

为了应对慢性病的严重挑战，在借鉴国际经验并充分立足国情的基础上，我国慢性病防治策略不断调整，并先后出台了一系列慢性病防治相关公共政策。

一、我国慢性病防控发展历程

（一）我国慢性病防控工作和体系发展

我国的慢性病防控工作经历了从无到有、从小到大、从局部到整体的逐步发展过程，大致可分为三个阶段：

第一阶段：以临床专病防治为主导的慢性病防控起步阶段（1950—1993年）

此阶段可追溯到20世纪50年代末建设的河南林州食管癌高发区防治基地和上海肿瘤防治网的建立。此后，我国又陆续开展了一些地域性的慢性病防治和流行病学调查工作。总体来看，这一时期的慢性病防控工作主要以专家和学术机构的零星事件为主，各级各类专病防治研究办公室分别建立，并在慢性病防控中起到主导和关键作用，但纵观这一阶段，并未形成人群防治的政策与共识。

第二阶段：以健康促进和社区综合防治为主导的慢性病防控发展阶段（1994—2008年）

1994年，原卫生部防疫司更名为疾病预防控制司，并成立了慢性病预防控制处，为在我国运用公共卫生策略解决慢性病问题奠定了组织基础。2002年和2006年，中国疾病预防控制中心慢性非传染性疾病预防控制中心和慢性病防治与社区卫生处分别成立，有效促进了各级疾控中心慢性病防治科/所的建设和发展。一系列以健康促进和社区综合防治理念为主的活动迅速带动了全国慢性病防控工作的全面开展，还建立了多个监测体系，如死因监测系统、中国慢性病及危险因素监测系统等。2007年启动了全民健康生活方式行动计划。这一阶段，开始逐步强调政府在慢性病防控中的责任、防治结合的部门合作及公共卫生手段的应用。

第三阶段：以落实新医改、发展公共政策为主导的慢性病防控与政策环境发展阶段（2009年至今）

2009年新医改实施方案中将高血压、糖尿病、老年健康管理作为国家基本公共卫生服务的主要内容。2010年，原卫生部启动了全国慢性病综合防控示范区建设工作，示范区强调“政府主导、部门合作、专业支持、全社会参与”的工作机制，进一步推动全民健康生活方式行动计划。发展慢性病防控的公共政策是这一阶段的重要特点。

（二）我国慢性病防控策略的形成

随着我国慢性病防控工作和体系的不断推进和发展，逐步形成了适合国情的慢性病防治策略，其核心内容包括“123”目标、“333”措施和“444”重点。“123”目标，即“1 升2早3降”。“1升”为提高居民健康行为，“2早”为早发现和早治疗，“3降”为降低慢性病的发病、病残和死亡。“333”措施，即面向3个人群：一般人群、高危人群和患者；关注3个环节：控制危险因素、早诊早治和规范性治疗；运用3种手段：健康促进、健康管理和疾病管理。“444”重点，即4种主要慢性病：心脑血管病、恶性肿瘤、糖尿病和慢性呼吸系统疾病；4种主要生物危险因素：血压升高、血糖升高、血脂升高和超重/肥胖；4种主要行为危险因素：烟草使用、不健康膳食、身体活动不足和过量饮酒。

二、我国慢性病防治政策的回顾与进展

为了促进卫生事业发展，使得人民健康需求与国民经济和社会发展相协调适应，1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》指出，随着我国工业化、城市化、人口老龄化进程的加快，与生态环境、生活方式相关的卫生问题日益加重，慢性病患病率上升，我国面临慢性病与新发传染病的双重负担；强调了以农村为重点，预防为主，中西医并重，动员全社会参与，积极开展对心脑血管疾病、肿瘤等慢性病的防治工作。

我国慢性病防控管理体制得到了进一步明确。2000年，原卫生部开始推进《全国卫生监督体制和疾病预防控制体制改革》《疾病预防控制体制改革的指导意见》和《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，明确了国家、省、市和县各级疾控机构承担慢性病防控职责，并纳入社区（乡镇）卫生服务。2006年制定的《城市社区卫生服务机构设置和编制标准》，明确社区承担慢性病筛查和重点慢性病病例管理等职责。

在卫生事业规划中，慢性病防治工作成为重要内容。《卫生事业“十五”规划纲要》指出，慢性病成为我国居民常见病和多发病，实施三级预防，积极推进全人群与高危人群相结合的慢性病综合防治工作。从“十一五”开始，卫生事业规划提升为由国务院发布。《卫生事业“十一五”规划纲要》明确了要通过建立全国防治和监测网络、广泛开展慢性病综合防治工作、加强危险因素干预、控制四大重点慢性病等做好慢性病工作，并开展慢性病防治研究，规范诊疗方案，推广适宜技术，开展肿瘤筛查，促进早诊早治。《卫生事业“十二五”规划纲要》随即提出，建立覆盖城乡的慢性病防控体系，建立、健全覆盖城乡、功能完善的重性精神疾病管理治疗网络，推进医药卫生事业改革发展，增加慢性病的专项投入。

2001—2008年，卫生以外的相关部门也相继出台了一些专项政策，包括《农村卫生改革指导意见和加强农村卫生的决定》《关于加强老龄工作的决定》《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》《开展全国亿万学生阳光体育运动》和《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》等，并于2007年出台了《卷烟包装标识规定》。

这一时期出台的相关政策逐步显现了政府的责任，突出了加强公共卫生工作的重要性，强调了关口前移、预防为主、关注农村、重心下移和全社会参与的理念。但纵观这一时期出台的慢性病防控政策，尽管涉及一些部门，但还主要是以卫生系统内部的政策文件为主，政府主导责任、多部门协作职责刚刚起步，慢性病防控保障措施缺乏全国性支持政策，人、财、物及社会支持性环境有待进一步完善。

2009年，我国《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》正式发布，新医改方案中提出了公共卫生要在“重心下沉、关口前移、搞好健康促进”的目标下开展工作。新医改强调“保基本”，提高慢性病患者门诊统筹和住院费用的报销比例，加强公共卫生服务，开展高血压、糖尿病患者管理；“强基层”，加大城乡基层医疗卫生机构改造和建设力度，逐步成为群众就医的“守门人”。同年，政府工作报告提出，要增加慢性病的专项投入。

深化医改工作以来，全国人大、国务院和相关部门相继制定和实施了一系列有利于慢性病防控的公共政策，从法律法规层面对慢性病的社会决定因素和危险因素控制方面给予了政策支持。例如，发布了《全民健身条例》和《体育法》；2012年和2015年新修订了《未成年人保护法》和《广告法》，对烟草控制给予了相关规定；《老年人权益保障法（2012）》明确将健康管理和常见病预防纳入国家基本公共卫生服务项目等。

2012年，原卫生部等十五个部委联合下发了《中国慢性病防治工作规划（2012—2015年）》。这是慢性病防控工作的首个国家级中长期发展规划。该规划提出了构建“政府主导、多部门合作”的跨部门协调机制，“将健康融入各项公共政策”的发展战略，其出台具有里程碑式意义。同时，一系列专项规划、规范和行动计划也陆续编制并发布，如《中国烟草控制规划（2012—2015年）》全国慢性病预防控制工作规范》《营养工作规范》《中国癌症防治三年行动计划（2015—2017年）》等。

2009年政府工作报告提出，要增加慢性病的专项投入；2014年政府工作报告明确，要推动医改向纵深发展，提高慢性病防治能力，人均基本公共卫生服务经费补助标准增加到35元。5年间，政府在投入保障上切实承担了主导责任。2015年政府工作报告更创新性地提出要“强基层、保健康、打造健康中国”，成为一大亮点，体现出我国政府以健康为核心的责任理念。

纵观这一时期的慢性病政策可以看出，我国政府已经逐步承担慢性病防控中应当负有的责任，多部门协作将健康纳入所有政策的格局逐步显现，将通过政府主导，多部门合作，社会、家庭和个人共同参与的防治模式推广到全国，从而有效地遏制慢性病日益增长的趋势，维护人民健康，实现社会和谐。

三、我国慢性病防控政策的展望

慢性病的防控不仅有赖于卫生部门，更需要其他政府部门（如教育、环境、农业等）和全社会的关注与协同努力，维护健康是政府、社会和个人共同的责任。慢性病防控政策的发展需要树立大健康观念，利用“将健康融入所有政策”（health in all policies，HiAP）的策略，将其纳入政府各部门的政策制定中，同时兼顾科学决策与循证决策。

近年来，我国越来越重视政府主导、部门协作、社会参与的慢性病防控模式。例如，全国范围开展的慢性病综合防控示范区建设，地方政府牵头的健康城市创建，可以被看作HiAP在我国实践的萌芽。《中国慢性病防治工作规划（2012—2015年）》中提出，各地要切实践行“将健康融入所有政策”的理念。HiAP在我国还处于起步阶段，面临诸多问题，如缺乏国家健康促进的顶层设计，多部门合作制度基础不牢，有待加强建立有效的多部门协调机制与合作平台，缺乏可持续的慢性病防控联合筹资机制等。

慢性病防控不仅是公共卫生问题，更是经济社会发展问题。发展有效的慢性病防控相关政策至关重要。为了实现将健康融入所有政策，建议我国政府在国家层面成立跨部门的协调组织，系统考虑跨部门间的影响，要有问责制、透明度和分担机制。有效的跨部门激励有助于建立合作关系与信任；将HiAP纳入国家战略规划，从国家层面发展政策，其影响力较大；建立健康风险评估机构，对任何可能影响健康的政策进行评估。