在政治制度上“玩”出许多新花样

为了加强自己的统治，秦始皇虚实结合，“玩”出了许多新花样……

搞定名号后，秦始皇下一步就是要加固皇权的合法性，并建立运转有效的国家机构。

秦始皇是个聪明人，他知道名号固然重要，但毕竟不能天天拿它当饭吃，还得拿出一些干货才行。

第一步，重新修正意识形态，也就是为权力的合法性找到天赐依据。

秦始皇的办法是推崇阴阳家邹衍创立的“五德始终说”。所谓“五德”也就是金木火水土。该学说认为五德周而复始，循环运转，可用来解释王朝的兴衰更替。

当时民间恰好又有这一传说：早年秦文公外出打猎时，曾经捕获过一条黑色的龙，而这正是五行之中水德的象征。因此，秦始皇认为，周朝是火德，循环下来就是秦之水德，为此他下令把黄河改名叫“德水”。寓意黄河不干，水运就长久，国运自然也长久。

而在五行中水德对应的标志颜色是黑色。所以，从春秋战国时的秦国开始一直到秦始皇兼并天下，秦帝国无论衣服、仪仗还是旗帜等，都崇尚黑色。

还有，按照古人的方位观念，上、下、东、南、西、北为六大方位。秦始皇认为，大秦帝国既然是无所不包，那就要崇尚数字“六”，帽子高六寸、车子长六尺、拉车的马要六匹等。

当然，秦始皇搞这一套，并非为了图个吉利或是为了搞笑，真实用意就是为了加固皇权的“合法性”，让你敬畏、让你服——知否？他的权力来源于天命。

至于具体的统治，光玩这套虚的理论当然不够，秦始皇的第二步是建立完备的中央机构和官僚体系。

秦始皇以战国时期秦国原有的官职作为基础，经过调整和补充，形成了一套全新的政治体系。这个体系的最大特点就是“分权”，比如在中央，秦帝国设置左右两个丞相，以及掌握军队的太尉和掌握图籍监察百官的御史大夫。这其中太尉大多属于临时机构，并不常设，其军队的指挥权，大多情况都由皇帝直接掌控。在丞相、太尉、御史大夫之下，是分别掌握各种具体事务的诸卿，其中掌管宫门军队的是卫尉，掌管京城警卫的是中尉，掌管刑狱的是廷尉，掌管谷货的是治粟内史。秦王朝的这套体制，就是后来西汉“三公九卿制”的政治雏形。

当然，“三公”是真，而“九卿”之“九”不过是言其多而已，实际数量并非只有九个，它们主要分管其他事务。

此外还养了大批博士，专门议政，目的也是为了分丞相之权。

以现在的标准看，这些朝廷要员的总数并不多。那时候的全国地域已经不小了，交通、通信和办公等设备并不发达，这样少的官员就能管理得过来，很令人吃惊。

第三步，在地方机构上，开后世两千多年之先河，实行“郡县制”。

兼并六国后，百废待兴，摆在秦始皇面前的问题千头万绪，令他很头疼。怎样建立一个集权的政权以实现在政治上的高度统一？如何才能使大秦江山千秋万代？秦始皇决定将这些问题交给大臣们在朝堂上讨论，希望他们能替他想出好的解决措施。

丞相王绾第一个表达了自己的意见：像周朝那样实行分封制。他的理由看似也很充分：“正是因为周文王当初封国立藩，实行分封制，才保得周朝八百年的基业。如今我新朝初建，局势尚未完全稳定，尤其是燕、齐、楚等偏远之地，民风剽悍，如不封王镇守，实难管理。所以请陛下分封诸皇子为王，率大军镇守各要地，以实现对这些地区的管理。”

王绾的说法不无道理。此时天下初定，人心不服。六国的残余势力还在，又“天高皇帝远”，谁能保证不会动乱？稳妥的办法，自然是仿效西周“封建亲戚”，为新政权镇住地头蛇，筑起防火墙。因此王绾话音一落，便得到了绝大部分大臣的赞同。

听了王绾的一番话，秦始皇陷入沉思。其实在这之前，他就对如何治理这个庞大的国家，做了一番深入思考。

秦始皇认为，春秋战国之乱的出现，根源就在于周朝的分封制。虽然当初周朝的分封制确实加强了君主对封地人民的统治，但是到了后来，各地封王实力大增，形成尾大不掉的局面。各分封诸王不再受君主的约束，他们为了自己的利益，大肆发动战争，封地内的百姓因此难以得到安宁。如今天下刚刚安定统一，如果他再学周文王分封诸皇子，无疑会埋下祸乱根源。因此，他个人并不同意王绾的主张。

但由于兹事体大，加之秦始皇虽然反对分封制，然而心里也没有成熟的主张，因此他希望能听到一些与王绾不同的意见。

这时候廷尉李斯站了出来。

李斯是战国末期楚国上蔡（今河南上蔡）人，因劝说秦王嬴政灭诸侯、成帝业，被任为长史。嬴政十年（前237年），由于韩人间谍郑国入秦作乱，嬴政下令驱逐六国客卿。李斯上《谏逐客书》阻止，被嬴政所采纳，不久官至廷尉。在秦国灭六国的事业中，李斯起了较大作用（相关内容详见拙著《群雄逐鹿的春秋战国》）。

秦始皇一向认可李斯的才华，见他有话要说，高兴地点点头示意他赶紧说。

李斯清了清嗓子，用庄重的语气说道：“陛下为了社稷和天下苍生，夙兴夜寐，操碎了心。令臣等深感佩服，也让臣等自叹不如。当然，这也是江山社稷之幸、黎民百姓之幸……”

秦始皇有些不耐烦地挥挥手说：“爱卿，请直说重点。”

李斯一愣，心想，只要做了官，不都得这样说话吗？今天皇上怎么不按规矩出牌呢？看来事情确实重要。于是他也就废话少说，直接端出了自己的观点：“丞相王绾等人的建议不可取，因为一旦采纳就意味着回到西周，回到邦国制度。然而从商鞅变法开始，秦国的所有努力，都是在改革那个制度。唯其如此，秦国才能在激烈的竞争中脱颖而出。如果重演西周故事，岂非辛辛苦苦几代人，一夜回到从前？”

李斯接着又说：“搞郡县制，把全国分为郡和县。对各位皇子和有功之臣，给予奖赏，但让他们只有钱没有势力，以便控制。这样一来，谁也不敢对朝廷有其他想法，国家自然就能长治久安，皇帝自然也就永远是皇帝了。”

李斯所说的“郡县制”，引起了秦始皇强烈的兴趣。在他心中，李斯实属不可多得的人才，有经天纬地的才华。他知道，这些年来，身出法家的李斯为秦国出谋划策，贡献颇多。多亏李斯在身边辅佐，自己才得以完成兼并六国的霸业。于是，他面带笑容地对李斯道：“爱卿所说的‘郡县制’，倒不失为一个好主意，只是不知这‘郡县制’如何实施，还请李爱卿向朕和诸位卿家详细说明。”

皇帝的首肯，就像冬日的一抹暖阳照进了李斯的心里。他面色绯红地侃侃而谈，将心中思考多日的郡县制度一股脑地说与皇帝和众大臣。

听着李斯的讲解，秦始皇时而颔首，时而蹙眉思考。众大臣也都被他的这一套理论深深吸引，屏气凝神，仔细聆听。

“郡县制”其实并非李斯首创，早在商鞅变法时期，为了国家安全，亦因战备需要，战国七雄就纷纷在边关重镇设立了郡县。只是那时候的郡县制，与李斯所设想的郡县制度稍有不同。李斯在吸收前人经验的基础上加以创新，提出了自己有关“郡县制”的独特设想。

经过李斯的讲解，秦始皇认识到，实行“郡县制”，有利于政治的安定和经济的发展，因此对于李斯的这一主张，他表示坚决支持。

说干就干，根据李斯的设想，秦始皇很快就将郡县制度在全国实施开来。其基本内容有以下几个方面：

其一，考虑到秦国疆域辽阔，将天下分为河东、南阳、九江、会稽、颍川、泗水、渔阳、汉中、巴郡、蜀郡、黔中等三十六个郡，以方便治理。

其二，各郡设有郡守、郡尉等官职。郡守为一郡最高长官，总揽一郡各项事务；郡尉掌管一郡军队及司法权力。

其三，郡的下一级行政机构设为县，县的下面设有乡、亭、里等基层组织。

其四，为加强中央集权统治，使中央政令得以顺畅执行，郡守、郡尉等官职均由皇帝直接任命，不能世袭。

“郡县制”确立后，为了加强对地方政权的控制，秦始皇还对郡县实行考核和监察。规定郡守每年秋冬向中央朝廷申报一年的治理状况，县丞同样也要向郡守上报其治理情况，中央或郡在这时对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬，重则免官、服刑。和考核相辅而行的是监察，中央派郡监以监郡，郡同样也派监察人员以监县或乡。通过这种自上而下的层层监督，中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，基本保证了政令的畅通。

“郡县制”的实行，对初生的大秦帝国，其重要性不言而喻。秦始皇通过这一制度，大大巩固和稳定了秦朝的中央集权统治。通过官僚体制的运作，国家权力可以自上而下延伸到社会的最底层，一切均以最高统治者的意志为准绳。中央和地方的主要官吏由君主直接任免，避免了贵族阶层对官职的垄断，有利于君主选拔人才。“郡县制”不仅大大加强了君主手中的权力，并且有效避免了战争的发生。

秦朝的“郡县制”，是中国两千多年专制社会官僚体制的开端，它奠定了中国地方政治行政体系的基础，同时也构建了中央集权式王朝的基本框架，对中华民族的影响异常深远。