第一节 概述

一、监督管理的概念和含义

《现代汉语词典》对“监管”的释义是“监视管理”、“监督管理”，对“监督”的定义为“察看并督促”[1]；对“管理”的定义为“负责某项工作使顺利进行；保管和照料；照管或约束”[2]。而行政法意义上的“监督管理”指的是政府等行政部门对于下级部门和行政管理对象即行政相对人的行为进行约束，包括监督和管理。这种政府监管通常是通过“下级服从上级”的方式和“现代规制的方式”实现的，包括专门监督机构（如银监会、证监会、保监会）实施的监管和政府部门（如工商、质监、环保、食品药品监督部门）实施的监管[3]。

医疗行业涉及公众利益及生命安全，同时医疗纠纷也是目前司法领域中疑难复杂、处理困难、矛盾尖锐的案件之一，而且医疗纠纷往往导致社会矛盾激化，故从政府的角度来看，不仅对医院、医务人员及医疗行为的监督管理不能松懈，而且还要加强相关行政职能部门监督行政行为的积极正确履行。2018年7月18日国务院办公厅发布的《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（国办发〔2018〕63号）要求全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的决策部署，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，转变监管理念、体制和方式，从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单项监管转向综合协同监管，从主要运用行政手段转向统筹运用行政、法律、经济和信息等多种手段，提高监管能力和水平，为实施健康中国战略、全方位全周期保障人民健康提供有力支撑。对此，《条例》明确了政府及政府部门对医疗纠纷的监管职责，积极引导全社会力量预防和处理医疗纠纷，规范医疗行为，从源头上遏制矛盾发生的可能，从根本上减少医疗纠纷发生。

另外，卫生主管部门在各法律法规文件中称谓有所不同，有的称“卫生行政部门”，如《事故条例》、《医疗机构管理条例》；有的称“卫生行政管理部门”，如《血站质量管理规范》、《狂犬病防治技术规范》；有的称“卫生行政主管部门”，如《医疗损害司法解释》；有的称“卫生健康行政部门”，如《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》。笔者认为，上述这些称谓实际上指的都是同一对象或部门，仅仅是在立法上的不同叫法而已。在《条例》中则都称为“卫生管理部门”，鉴于各规定对此称谓的差异，本文不再逐一进行区分。

二、卫生主管部门监督管理的职责范围、作用和意义

（一）卫生主管部门对医疗机构的监督管理的机制

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”第59条第2项规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。第66条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”《医疗机构管理条例》第5条第1款、第2款规定：“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”因此，我国的医疗机构监督机制为：上级人民政府领导下级人民政府，人民政府政府领导其所属卫生行政部门，上下级人民政府所属卫生行政管理部门之间为领导与被领导、业务指导与被指导的关系，县级以上地方卫生行政部门监督管理本行政区域内的医疗机构。医疗机构需接受相应行政区域的卫生行政管理部门的监督管理，对于规范医疗机构的行为有着重要作用，从而保障医疗质量和医疗安全，促进卫生事业的发展。

（二）对医院和医务人员的监督管理

1.《医疗机构管理条例》第40条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（1）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（2）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（3）负责组织对医疗机构的评审；（4）对违反本条例的行为给予处罚。”因此，卫生行政管理部门对医疗机构的监督管理，主要是从行政许可、行政检查、行政指导、行政评审、行政处罚等方式进行。

2.《执业医师法》第4条规定：“国务院卫生行政部门主管全国的医师工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作”。第32条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门负责指导、检查和监督医师考核工作。”因此，卫生行政管理部门主要负责相应行政区域的医师管理工作，并通过考核工作的行政指导、检查和监督实现对医务人员的监管。

（三）有关医疗纠纷预防和处理的监督和管理

1.医疗技术临床应用和医疗质量管理

《医疗技术临床应用管理办法》第6条规定：“卫生部负责全国医疗技术临床应用管理工作。县级以上地方卫生行政部门负责本辖区医疗技术临床应用监督管理工作。”《医疗质量管理办法》第3条规定：“国家卫生计生委负责全国医疗机构医疗质量管理工作。县级以上地方卫生计生行政部门负责本行政区域内医疗机构医疗质量管理工作。国家中医药管理局和军队卫生主管部门分别在职责范围内负责中医和军队医疗机构医疗质量管理工作”。卫生行政部门通过对医疗技术规范的管理和医疗质量的管理，从技术上实现对医疗机构及其医务人员的监督和管理，预防相关医疗纠纷发生，同时也便于医疗纠纷发生后处理和评价。

2.对医务人员的教育培训职责

《执业医师法》第34条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门应当制定医师培训计划，对医师进行多种形式的培训，为医师接受继续医学教育提供条件。县级以上人民政府卫生行政部门应当采取有力措施，对在农村和少数民族地区从事医疗、预防、保健业务的医务人员实施培训”。第35条规定：“医疗、预防、保健机构应当按照规定和计划保证本机构医师的培训和继续医学教育。县级以上人民政府卫生行政部门委托的承担医师考核任务的医疗卫生机构，应当为医师的培训和接受继续医学教育提供和创造条件。”

医疗是不断发展和探索的领域，因此对于医务人员来说，接受继续教育和培训是提高医务人员医疗水平的重要手段。同时，接受继续教育也是医务人员的义务之一，卫生行政部门对此不仅需要促进继续教育的有序开展，而且还应保证继续教育的质量。

3.重大医疗纠纷的报告和解决指导

《事故条例》第14条第1款规定：“发生医疗事故的，医疗机构应当按照规定向所在地卫生行政部门报告。”第45条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当按照规定逐级将当地发生的医疗事故以及依法对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理的情况，上报国务院卫生行政部门。”对此，《条例》第28条规定：“发生重大医疗纠纷的，医疗机构应当按照规定向所在地县级以上地方人民政府卫生主管部门报告。卫生主管部门接到报告后，应当及时了解掌握情况，引导医患双方通过合法途径解决纠纷”。因此，卫生主管部门负有接受重大医疗纠纷的报告，及时掌握、了解涉及相关重大纠纷情况，不仅从个案上指导和引导纠纷合法处理，更要从宏观上制定监管方案及预防和控制重大医疗纠纷的发生和妥善处理机制。

4.医疗纠纷的行政调解

《事故条例》第46条规定：“发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”《条例》第22条规定：“发生医疗纠纷，医患双方可以通过下列途径解决：（一）双方自愿协商；（二）申请人民调解；（三）申请行政调解；（四）向人民法院提起诉讼；（五）法律、法规规定的其他途径”。医疗纠纷的处理方式包括当事人自行和解、人民调解、行政调解、法院诉讼及其他途径，卫生主管机关进行行政调解作为医疗纠纷处理的一种方式，也可通过行政调解行使监督管理的措施。

5.人民政府所属各个主管部门的职责分工

《条例》第6条规定，卫生主管部门负责指导、监督医疗机构做好医疗纠纷的预防和处理工作，引导医患双方依法解决医疗纠纷。司法行政部门负责指导医疗纠纷人民调解工作。公安机关依法维护医疗机构治安秩序，查处、打击侵害患者和医务人员合法权益以及扰乱医疗秩序等违法犯罪行为。财政、民政、保险监督管理等部门和机构按照各自职责做好医疗纠纷预防和处理的有关工作。

6.人民政府对医疗纠纷的领导、协调、处理职责

《条例》第5条规定，县级以上人民政府应当加强对医疗纠纷预防和处理工作的领导、协调，将其纳入社会治安综合治理体系，建立（各有关）部门分工协作机制，督促（各有关）部门依法履行职责。

三、监督管理的主要措施及手段

根据《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》要求，对医疗卫生行业综合监管加强全要素、全流程、全过程监管，故政府及其相关部门应当从事前、事中、事后全方位进行监督管理。

（一）事前监督

事前监督是指对医疗机构及其医务人员在进行医疗等行为之前进行监督，具有预防性、教育性的特点，对防止医疗纠纷有着较好的作用。例如，《执业医师法》、《医疗机构管理条例》中进行行政审查批准和行政许可，就属于事前监督。但是，事前监督也会带来弊端，比如造成政府过度干预、容易导致政府权力滥用等。近年来，国务院关于全面深化“简政放权、放管结合、服务政府”的改革已经逐渐深入，推动政府职能转变，减少政府的微观管理和直接干预是“放管服”改革的重要措施和目标。

（二）事中监督

事中监督是指对医疗机构及其医务人员在实施医疗等行为过程中所进行的监督。事中监督作为监管方式之一，是行政监督的重点也是难点，如《执业医师法》规定的制定医师培训计划以及对医师进行多种形式的培训、《医疗机构管理条例》中规定的行政部门对医疗机构的执业活动进行检查指导都属于事中监督。事中监督是管理医疗机构及医务人员行为的方式之一，在政府监管中起着重要的作用，是医疗纠纷防范和处理监督管理的重要环节。

（三）事后监督

事后监督是指行为作出或事件发生之后，相关监督主体进行的监督活动。行政监督最常见的措施为事后监督，主要的监管方式为，责令停产停业、罚款、没收非法所得等行政处罚。事后处罚的方式虽然最为严厉，最具有震慑力，但是往往很难达到从源头上解决不良事件发生的目的，甚至有人认为以罚代管是懒政的表现。因此，笔者认为，事后处罚虽然简单易行，但政府部门更应该引导医疗机构从源头上预防，将事前监督、事中监督和事后监督有机结合，优化政府职能，发挥政府监管的效用。

四、监督管理的考核评价及责任落实

（一）行政处分、处罚及刑事处罚制度

《条例》第52条规定：“县级以上人民政府卫生主管部门和其他有关部门及其工作人员在医疗纠纷预防和处理工作中，不履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府卫生等有关部门或者监察机关责令改正；依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

卫生行政部门作为医疗机构的主管行政机关，担负着对医疗机构全方位的监督管理职能，尤其是医疗体制改革以来，政府“办”医院的职能逐渐弱化，而“管”医院的职能日渐增强。[4] 当出现医疗纠纷时，卫生行政部门应该在法律规定的范围内行使权利，促使医疗机构切实采取措施，防止此类纠纷再次发生。

由于履行监督管理职权的机关为政府机关及其所属工作部门，而直接履行相关职权的工作人员属于“依法履行公职的人员”或者“公务员”，根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）、《中华人民共和国公务员法》的规定，玩忽职守、贻误工作、拒绝执行上级依法作出的决定和命令等行为，属于违法违纪，依法应当予以行政处分。

对此，《事故条例》第53条也规定：“卫生行政部门的工作人员在处理医疗事故过程中违反本条例的规定，利用职务上的便利收受他人财物或者其他利益，滥用职权，玩忽职守，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的，依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他有关罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级或者撤职的行政处分”。因此，如果在履行公职过程中，如果属于工作人员个人的责任，则应由该工作人员个人承担相关责任，情节严重，构成犯罪的，依法应承担刑事责任。

同时，《事故条例》第54条也规定，卫生行政部门违反本条例的规定，由上级卫生行政部门给予警告并责令限期改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。因此，如果属于医疗机构的责任，那么应进行“双罚制”，即既处罚行政部门个人，也处罚直接负责人。可见，《条例》第52条是在《事故条例》第53条、第54条的基础上进行了重申。

（二）奖励、激励制度

《中华人民共和国公务员法》第48条规定：“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。公务员集体的奖励适用于按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。”

打铁还需自身硬，行政监管人员积极履行相关职责是对医疗纠纷预防和处理监督管理的基础。从相关规定可以看出，我国对于行政机关履行职权的情况是奖惩分明的，同时各单位内部也有自己的相关奖励与惩罚机制，对于卫生行政监管不力等情况，应根据不同情况对责任人或相关部门及主要负责人进行处分或处罚，对于工作突出的，也应给予奖励。