立法背景

核安全是国家安全的重要组成部分，是核事业发展的生命线。党中央高度重视核安全工作。2016年4月，习近平总书记在美国举行的第四届核安全峰会上指出，“确保核安全是各国应尽之责，我们要结合国情，从国家层面部署实施核安全战略，制定中长期核安全发展规划，完善核安全立法和监督机制，并确保相关工作得到足够投入和支持。”全国人大常委会（以下简称常委会）认真贯彻党中央决策部署，将核安全法列入立法规划。

第一，制定核安全法是保障我国核事业发展的客观要求。核设施、核材料具有潜在的放射危害性，立法有利于防范危害，为核安全提供法律保障。我国核事业在民用领域的发展已经具有一定规模。根据规划，我国在建核电机组数量世界领先，预计到2020年我国核电机组数量将跃居世界第二位。为进一步提高核安全保障措施，迫切需要制定核安全法予以规范。第二，立法有利于增进社会公众对核安全的了解和发展核事业的信心。发展核事业中的安全问题始终为社会公众所关注，日本福岛核事故后，国际社会对核能发展安全性的质疑不断。核安全立法一方面可以依法强化安全防范措施；另一方面可以依法加大核安全科普宣传，增加公众对核安全知识的了解，引导公众正确、科学认知我国核安全状况。第三，立法是完善核安全法律体系的需要。尽管我国已经制定了一定数量涉核领域的法规和规章，但涉及核安全的法律，仅有一部从放射性污染防治的角度加以规范的法律。有关核安全基本方针、原则，法律制度、措施的建立和实施，核安全责任、公众参与及监督管理体制等重大问题均未作出规定，不能适应核安全工作的实际需要，亟待完善有关核安全的法律规范体系。第四，立法有利于强化核安全监管工作。随着核事业的发展和国外曾经发生过的核事故警示，核安全监管对于保证核安全是至关重要的。我国政府也为此设立了国家核安全监管机构，担负着与核事业发展同样重要的核安全监管工作。通过制定核安全法，可以进一步理顺对行业管理与监督的职责，实现运营与监管的分工，提高核安全监管工作的相对独立性和有效性。第五，立法是促进我国核安全国际合作的需要。我国作为国际原子能机构的成员国和有关核国际公约的签约国，担负着核安全国际合作的使命。由于缺乏相关专项法律，国际上有关人士对我国核安全监管能力和履约能力有所疑虑。国际原子能机构组织评估团曾向我国提出加快核安全立法的建议。核安全立法有利于树立我国良好的国际形象，坚定国际社会对我国核安全的信心，也有利于我国“核电走出去”战略的实施。

根据第十二届全国人大常委会立法规划，全国人大环境与资源保护委员会负责牵头起草核安全法草案，并负责向常委会提请审议。经过常委会三次审议、两次向社会公布征求意见，并委托专家对专业性较强的问题深入研究论证，在反复修改完善的基础上，提请第十二届全国人大常委会第二十九次会议表决通过。核安全法贯彻落实总体国家安全观，从高从严建立核安全标准体系，对核设施选址、设计、建造、运行、退役以及核材料和相关放射性废物实施全过程、全链条监管和风险防控，明确核安全信息公开责任与核损害赔偿责任，完善核安全工作协调机制与国际合作机制，为实现核能的持久安全和健康发展提供了坚实的法制保障。

在法律起草过程中，大家对立法目的中“保障核安全”“预防与应对核事故”“安全利用核能”“保护生态环境”“促进经济社会可持续发展”的内容，意见趋于一致。不同意见主要存在如下几个方面：一是关于生态文明建设的表述问题，有的意见要求在立法目的中明确推进生态文明建设的内容，认为生态文明建设是“十八大”以来，乃至中国未来发展的重点问题，具有时代特征，应当在立法目的中予以明确，有的则认为，环境保护法等多部法律的立法目的中均已规定了推进生态文明建设的内容，没有必要反复强调和重复。二是关于保护从业人员和保护公众的先后顺序问题，一审稿明确将保护从业人员放在前面，主要是根据行业和专家意见，认为从业人员对于核安全负有重要责任，而且保证从业人员安全是有效控制核事故的重要基础，只有保障从业人员的核安全，才更有利于保障公众安全，出现核事故首先就会影响到从业人员的安全，在国际有关规则的表述中，都将保护从业人员的安全和健康放到公众之前。在常委会审议和征求意见期间，有的常委委员提出，本法立法目的出发点和立足点是预防和应对由核设施、核材料导致的核事故造成的对人身和环境的危害，应当优先强调保护公众的安全与健康，建议将“保护从业人员和公众的安全与健康”修改为“保护公众和从业人员的安全与健康”。三是关于“保障国家安全”“和平利用核能”“保护现在和未来的人类健康及环境”“不给后代带来不恰当的负担”的规定等内容，在起草和审议中也有人提出，经研究和审议，未予采纳。