条文解读

一、关于本条第1款明确的本法适用范围

法律的适用范围，是指法律的效力范围，即法律对人、行为在时空上的约束范围。按照本条规定，核安全法适用于中华人民共和国领域及管辖的其他海域内从事的下列活动：对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施，防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故，最大限度减轻核事故情况下的放射性后果的活动。

（一）关于中华人民共和国领域

中华人民共和国领域，是指我国行使主权和排他性管辖权的空间（即我国的领土范围）。包括国家疆界以内的陆地、水域及其上空，即由领陆、领水、领空所组成：领陆，是指国家国界范围内的陆地及其底土，包括所属岛屿。领陆是国家领土组成的基础部分，是确定领水、领空和底土的根基。领水，是指位于国家陆地疆界以内以及与陆地疆界相邻接的一定宽度的水域。领水又分为内水和领海。内水是指疆界之内的河流、湖泊及领海基线向陆地一侧的所有水域及水道，其中领海基线向陆地一侧至大陆之间的水域又称为内海，如：渤海湾和琼州海峡等。领海是指邻接国家陆地领土和内水的一带海域，我国领海的宽度从领海基线量起为十二海里。领陆及领水的底土，是指领陆以下的底土和领水的底床（包括海床）和底土。领空，是指领陆和领水的上空。领空的上限一般至空气空间的最高层，不包括外层空间。此外，“领域”的含义具有主权意义在其中。因此，除了前述的领陆，还包括我国的驻外使领馆的馆舍和我国在国外的航行器和飞行器等。国际法承认国家在其领域内行使主权权力和排他的管辖权，任何国家不得破坏别国领土完整和在其领域内行使主权权力。国家领域不仅是国家行使主权的空间，同时也是国家及其人民生存和发展的物质基础所存在的空间。国家对领域的主权是国家主权的重要内容和表现。

（二）关于中华人民共和国管辖的其他海域

国家管辖的其他海域，是指沿海国在其领海以外设立的邻接领海并属于沿海国专属管辖的一定宽度的海域范围，即毗连区、专属经济区和大陆架。毗连区，是指毗连沿海国领海，宽度从测算领海宽度的基线量起不超过24海里的区域。根据《联合国海洋法公约》的规定，沿海国有权在毗连区内为防止和惩处在其领陆和领水内违反其海关、财政、移民和卫生方面的法律规章的行为，行使管制权。专属经济区，是指领海以外并邻接领海，宽度从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的区域。专属经济区既不同于领海又不同于公海，它是1982年《联合国海洋法公约》新设立的一项特定的法律制度。在此区域内，沿海国为勘探、开发、养护、管理海床和底土及其上覆水域的自然资源的目的，拥有主权权利；在海洋科学研究和海洋环境保护等方面，拥有专属管辖权；其他国家在专属经济区内仍享有航行和飞越自由，铺设海底电缆和管道等自由，但应遵守一般国际法和沿海国依照《联合国海洋法公约》制定的法律和规章。大陆架，是指沿海国在其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边缘外的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边缘外的距离超过200海里的，则可根据《联合国海洋法公约》第76条等规定，向联合国大陆架界限委员会提出拥有200海里之外大陆架的主张。沿海国对大陆架自然资源的勘探和开发行使主权权利，未经沿海国同意，任何人无权勘探和开发这些资源。同时，由于“管辖的其他海域”面积较大，意味着沿海国管辖和防卫空间的巨大拓展，因此，“管辖的其他海域”无论对于沿海国还是对于其他国家来说，都蕴藏着巨大的经济利益和潜在的战略意义。目前，关于沿海国对“管辖的其他海域”所拥有的权利的性质和范围的争论和斗争仍在继续。

按照本条第1款的规定，在上述区域内即我国的领陆、领水、领空、驻外使领馆、我国在国外的航行器、飞行器以及毗连区、专属经济区和大陆架等区域和范围的与核安全相关的行为，均适用本法。

（三）关于对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施

这一规定明确了本法规范的具体核安全行为，即对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施。这里需要说明如下几点：

1.关于行为的种类。按照这一款的规定，本法规范的核安全行为包括这样几类：一是预防类行为；二是保护类行为；三是缓解类行为；四是监管类行为，总计为四类。

（1）关于预防行为。这里所称的预防行为，是指本法规定的防止核事故发生和其他与核安全预防相关的一切行为，包括本法中设置的涉及与预防有关的所有制度和措施要求的行为；各项与核安全预防有关的义务性、权利性、限制性、禁止性行为；所有与上述相关的作为和不作为。具体的预防行为在各有关章节中予以规范。

（2）关于保护行为。这类行为是指本法规定的与保护相关的所有行为，具体是指对核设施、核材料和放射性废物的安全保护，避免由核设施、核材料和放射性废物引发核事故的一切行为。这些行为体现在本法设置的各项与保护相关的制度和措施中；体现在各项与保护相关的限制性、禁止性、义务性和权利性规定中，包括与之相关的所有作为和不作为。

（3）关于缓解行为。本条所规定的缓解，是指对发生的核事故进行有效应急，按照一定的标准有效控制和减轻核事故危害后果的行为。缓解行为需要按照一定的规程实施，包括在各项与应急、控制核事故、减轻核事故危害后果相关的所有制度、措施中，也包括在所有与应急、控制和减轻相关的条款内容中。

（4）关于监管行为。本条所规定的监管行为，是指对与核设施、核材料、放射性废物安全相关的所有活动的管理与监督行为。这种管理与监督行为应当按照国务院的有关分工和本法的相关规定予以实施。

2.关于采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施。这里关于采取充分的安全措施的规定，是对核安全的高标准要求，因此在法律中予以特别强调。但对于不采取充分措施的上述四类行为也同样适用于本法，而不仅仅是采取充分措施的行为才适用本法，这一款的表述主要是明确各类、各种情形下的预防、保护、缓解和监管行为均适用本法。

3.关于防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故，最大限度减轻核事故情况下的放射性后果的活动。这一规定是对前述本法规范和调整的四类行为的进一步补充说明，即提出了依法从事上述四类行为的目标指向，包括防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故和最大限度减轻核事故情况下的放射性后果两方面内容。前一方面内容是对预防、保护和监管行为提出的目标要求，即需要针对技术原因、人为原因和自然灾害造成或者可能造成的核安全隐患和核事故实施预防、保护和监管行为；后一方面内容是对缓解和监管行为提出的目标要求，即针对发生核事故后应当实施的缓解和监管行为，要求最大限度地减轻核事故情况下的放射性后果。具体要求，在本法其他相关规定的解读中予以进一步说明。

二、关于本条明确的核设施、核材料和放射性废物的定义。

本条第2款、第3款、第4款的规定是对本法行为所指向的客体对象的定义。明确这些对象有利于保证准确把握本法规定的核安全行为的范围和认定行为的基础和依据。本法规定的核安全行为，必须通过发生在这些行为指向的客体对象上，才能认定为本法规范的核安全行为，不是发生在这些客体对象上的行为就不应当是本法规范和调整的行为。因此，准确定义行为指向的这些客体对象，对于准确把握本法规范和调整的各类核安全行为是十分重要的。是认定责任与非责任，守法与违法，甚至罪与非罪的基础。

（一）关于核设施

本条第2款规定的核设施，是指本法规范的核安全行为涉及的核设施范围，主要包括四大类：（1）核电厂、核热电厂、核供汽供热厂等核动力厂及装置；（2）核动力厂以外的研究堆、实验堆、临界装置等其他反应堆；（3）核燃料生产、加工、贮存和后处理设施等核燃料循环设施；（4）放射性废物的处理、贮存、处置设施。与这四类核设施相关的核安全行为，适用本法的规定。

（二）关于核材料

本条第3款的规定是本法管制的核材料的范围。从科学的含义讲，核材料应当包括铀、鈈、氚、锂四大类。但从法律规范的角度出发，这一款的规定表明本法所管制的核材料主要包括四种情况：一是铀-235材料及其制品；二是铀-233材料及其制品；三是钚-239材料及其制品；四是法律、行政法规规定的其他需要管制的核材料。这一款的规定包含两层含义：一是明确列出的核材料；二是虽然没有明确列出，但根据相关法律、行政法规的规定，需要对其他一些核材料予以管制。第一种情况，主要是前三项列明的，属于明确列出的核材料，主要是核裂变材料，由此可见，本法以管制裂变核材料为主。最后一项表明，虽然未在本法中明确列出但根据有关法律、行政法规的规定，还包括其他一些需要管制的核材料，其中可能是指一部分核聚变材料，也可能包括其他核裂变材料。具体是哪些，要由法律和行政法规规定。这里需要明确的是，对这类核材料的管制，需要根据有关法律和行政法规的规定确定，这是一种排他性规定，即非法律、行政法规，诸如部门规章、地方性法规、司法解释等不能对管制这类核材料予以规定。还需要说明一点，这里的“法律、行政法规规定的其他需要管制的核材料”，并不排除未明确列出的核材料，如氘、氚、锂-6等核材料，即核聚变材料等。这里未予明确列出，主要是考虑对这类核材料的管制与明确列出的核材料的管制方式有所不同，需要在一些特定的情况下，进行特定的管制。因此需要法律、行政法规做出特别规定，而不是完全不予管制。关于对这类核聚变材料的是否管制，如前所述在起草和审议过程中始终存在争议。目前法律的有关规定，主要是考虑促进核材料的和平利用，避免过于严格的管制制约和平利用核材料事业的发展。

（三）关于放射性废物

根据本条第4款的规定，放射性废物，是指核设施运行、退役产生的，含有放射性核素或者被放射性核素污染，其浓度或者比活度大于国家确定的清洁解控水平，预期不再使用的废弃物。这一款的规定明确了这样几层含义：

1.关于本法适用的放射性废物的种类和范围，包括带有放射性核素和被放射性核素污染的废弃的物质。

2.关于放射性废物的来源，这些废物的来源主要是由核设施运行、退役产生的，也就是本法规范和调整的放射性废物仅限于核设施运行和退役产生的放射性废物。

3.关于放射性废物的标准，这些废物的标准主要体现在两个方面：一是其浓度或者比活度大于国家确定的清洁解控水平的；二是预期不再使用的。

三、关于本法适用范围的补充说明

从客观上来说，核安全行为不仅限于本法规定的这些方面，诸如铀矿、伴生放射性矿的开采、冶炼加工，核技术应用，核安保等诸多与核安全相关的行为均属于本法应当规范的行为。本法对这些行为未纳入适用范围的原因是考虑到与其他法律的衔接，如关于铀矿开采、冶炼加工和核安保等问题将在制定中的原子能法中予以规范；有关核技术应用、伴生放射性矿开采等的核安全问题已经在放射性污染防治法中做出了规定，未来放射性污染防治法还将做进一步的修改完善，以协调核安全法的有关规定。因此，本法仅就核设施、核材料和放射性废物的核安全问题做出重点规范，既做到了与其他法律的有效衔接；也突出了对核安全核心和重点问题的规范。