立法背景

对于如何确立这部法律的适用范围是这次起草工作的一个重点问题，也是核心问题。这个问题从开始起草到最后通过均是争论的焦点，这一争论直到现在社会上和学术上仍在继续。在本法起草过程中，有关适用范围问题进行过反复讨论，在有关地域效力问题上，各方均无明确争议。争议的重点在两个方面：一是在总体行为效力范围上；二是在对核材料的管制范围上。行业内对这两个问题提出了不同主张，甚至有过激烈的争论。

首先，在总体行为效力范围方面。第一种观点认为，核安全法的适用范围应当涵盖所有的核活动，包括放射性矿勘查采冶，核材料的持有、使用、生产、储存、运输和处置，核设施的选址、设计、建造、运行和退役，核安全设备的设计、制造和安装，放射性废物管理，放射性物质运输，核事故应急准备和响应等与核安全、辐射安全和核安保有关的全部核活动。概括起来这种观点认为这部法律的适用范围应当包括如下七个方面：一是从放射性矿的勘探、开发、冶炼开始，即从核原料开始关注核安全问题；二是对核材料的持有、使用、生产、储存、运输和处置（这里的“处置”应当是“处理”）；三是针对核设施，包括核设施的选址、设计、建造、运行和退役全生命周期；四是核安全设备的设计、制造和安装；五是放射性废物管理；六是放射性物质运输；七是核事故应急准备和响应，这个问题实际上在各项核活动的设计中都应当始终考虑，这种观点是把这个问题作为重点予以突出；八是核安保。第二种观点认为，本法的适用范围应当有选择地包括重点和主要的核活动，即包括核设施的选址、设计、建造、装料、运行和退役（关闭），核安全设备的设计、制造、安装和无损检验，放射性废物处理、处置，放射性物品运输，核材料的持有、使用、生产、储存、运输和处置，核事故应急准备和响应等与核安全有关的活动以及核安全监督管理。概括起来这种观点主张的行为效力应当包括七个方面：一是针对核设施的行为，包括选址、设计、建造、装料、运行和退役（关闭）；二是针对核安全设备的行为，包括设计、制造、安装和无损检验；三是对放射性废物的行为，包括处理、处置；四是针对放射性物品运输行为；五是针对核材料的行为，包括持有、使用、生产、储存、运输和处置（这里也应当是“处理”，即对乏燃料的后处理）；六是针对核事故应急准备和响应行为；七是针对核安全监督管理行为；此外，这种观点还提出了一个兜底行为，即“等与核安全有关的活动”。第三种观点认为，核安全法的效力范围应当主要限定在三个方面：一是针对核设施的行为，包括核设施选址、设计、建造、调试、运行、退役等；二是仅仅针对核材料持有行为；三是针对前两项行为的安全监督管理行为。就前两种观点的差异看，主要在三个方面：一是关于源头采矿、原料问题是否规范；二是关于核安保问题是否规范；三是关于核安全监督管理活动。前一种观点主张包括源头采矿、原料问题和核安保问题，对核安全监督管理行为未予涉及；后一种观点则不赞同规范源头采矿、原料问题和核安保问题，强调应当规范核安全监管行为。第三种观点与第二种观点相近，范围更小，即有限的核材料管理，和以规范核设施有关的行为为重点，并认为核安全监管行为是本法所应规范的主要行为和核心问题，甚至主张把这部法律确定为核安全监管法。负责法律牵头起草和向全国人大常委会提请审议的部门经认真研究和广泛听取意见，吸收了关于源头采矿、原料问题和核安保问题应当在原子能法中予以规范的主张。理由是原子能法正在起草过程中，这部作为核领域具有基础性、综合性性质的法律，其规范的范围应当更为广泛、全面，源头采矿和原料问题属于核事业发展问题，应当由原子能法予以规范；核安保问题属于核设施以外的国际反恐怖活动，也应当在原子能法中予以规范。核安全法重点规范核设施全生命周期的自身安全问题，对核材料的有限管控和为核设施、核材料提供设备、工程以及服务等的行为，以及针对前三项行为的管理与监督行为。因此，在向全国人大常委会提请第一次审议的草案稿中，仅将上述四方面内容作为核安全法规范的内容。关于放射性废物管理问题，考虑到放射性污染防治法已经做出了规范。为了做好两部法律的衔接，对放射性废物的行为规范未完整纳入一审稿（“草案”）适用范围，未来可以通过修改放射性污染防治法或者制定专门的放射性废物管理法予以强化。

其次，关于核材料的定义。在对核材料的管制范围上，在起草过程中产生过热烈的讨论，甚至有激烈的争论。一种观点认为，本法应当以管制核裂变材料为主，放宽对氘、氚、锂-6等核聚变材料的管制，理由是国际原子能机构的《核材料实物保护公约》并没有包含核聚变材料。另一种观点认为，核聚变材料的危害性远远大于核裂变材料，氢弹即为核聚变材料。随着未来科学技术的不断发展，核聚变材料将更多应用于高端和关键领域，因此，更应当强化对核聚变材料的管制。

最后，关于核设施的定义。在起草过程中，如何定义核设施各方面产生过热烈的争论，法律起草部门认真参考了《核安全公约》《国际原子能机构安全术语》等国际法律文件中对核设施的定义，同时也征求了国内专家的意见，并重点考虑了中国的实际情况。