47．地方人大应该有怎样的立法理念？

以北京市人大常委会的立法理念为例。

（1）针对问题立法，立法解决问题。针对问题立法，立法解决问题，是指对于立法来说，一个非常重要的问题就是，要搞清楚立这个法要解决什么问题，立法完成后能不能解决相应问题；问题不清楚的、预期效果无把握的，宁可不立或缓立。北京市人大这些年来一直坚持了这个对于立法具有方针性的做法。这样做的最大好处，就是增强了立法的针对性、有效性，从源头上提高了立法质量。这个做法是法规立项论证环节中最核心的指导原则。这就要求负责相关环节的相关专门委员会把好关，也要求主任会议对相关问题予以足够的重视。

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关于针对问题立法、立法解决问题

“针对问题立法，立法解决问题”作为立法原则，最早出现在北京市人大常委会主要领导同志2009年1月关于总结奥运会立法的讲话中，稍后写入了当年的常委会年度工作报告，并在2009年4月召开的立法座谈会上进行了表述，认为最核心的内容就是立法要有效、要管用、要解决问题。这次会议就这个立法原则取得了共识，被视为该原则正式确立的标志。以后，这个原则在立法中得到了比较全面的运用，并在立法实践中多次被强调。它有三方面的含义：一是以反映实际需要为出发点，强调有针对性地选择立法项目；二是以解决问题为落脚点，更加注重立法的质量和效用；三是强调突出地方立法的特色和创新，强调运用法律手段解决改革发展中的问题。

（2）抓住核心条款，解决实质问题。从长期的立法实践中，北京市人大体会到，一个地方性法规，真正管用的也就是那么几条，这几条被大家称为“核心条款”。核心条款与所要针对的问题具有直接关联，它们是解决问题的关键所在。你把立法所要解决的问题搞清楚了，那么核心条款在什么地方也就容易明确了。然后，你就要把主要精力放在核心条款上，把它想通、吃透、说清、写实。其实，地方立法的质量也主要体现在核心条款是否对解决问题真正管用上。

比如，在制定《中关村国家自主创新示范区条例》的过程中，北京市人大常委会经过反复研讨，明确了条例应该针对的主要问题及其解决办法，那就是要克服长期存在的创新资源与创新主体相分离问题，改变过去创新资源分散在政府各个不同部门的状况，并且创建要求创新资源与创新主体相互结合的平台。条例规定：“示范区应当以提高自主创新能力为核心，营造创新创业和产业发展环境，创新组织模式，构建和完善以项目为载体、企业为主体、市场为导向、产学研用相结合的技术创新体系。”并且随之提出了创新要素配置方式、搭建创新服务平台的具体措施。而这几条也就是整个条例解决问题的关键所在，从而也就构成了整个条例的核心条款。

（3）统筹人大内外，各方充分协商。为了克服“部门立法”的现象，北京市人大在立法中，采取了各种加强统筹协商的措施。一是人大内部的统筹。即各个专门委员会与法制委员会之间的统筹，明确分工，一审前的工作由专门委员会负责，一审后的工作由法制委员会负责；二是人大与政府之间的统筹协商。即要求政府内部在立法方面实行基础性的统筹，政府各部门提出的立法案必须由政府法治部门先进行把关定向，使其符合政府的总体意向而剔除部门利益倾向，然后是人大在此基础上进一步进行统筹，包括两个法制专门机构的统筹和人大主任会议与政府领导之间的统筹；三是人大与政协的统筹协商（前面已有介绍）；四是人大与法规涉及利益群体之间的统筹协商。这是讲人大在立法过程中要充分考虑法规涉及的各个利益群体，尤其是弱势群体，应该通过各种方式听取他们的意见和建议，包括专场座谈、立法听证等。

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关于组织区县人大参与立法

众所周知，在北京市只有市人大有立法权，各个区县人大是没有立法权的。在立法中，要不要发挥各个区县人大的作用，怎样发挥各个区县的作用，就成为一个问题。人大常委会领导认为，区县人大虽然没有立法权，但不等于没有立法的参与权、话语权，一定要把区县人大在全市立法中的作用发挥好。常委会领导认为，这也是贯彻民主立法的一个重要方面。为此，建立了区县人大参与市人大立法工作的机制。在2009年召开的北京市人大工作会议中，对此进行了专门论述：“发挥区县人大常委会在地方立法中的作用。对于地方立法规划和计划、重要法规项目的起草和修改，要征求区县人大常委会的意见和建议。通过区县人大常委会参与立法调研工作过程，充分反映人民群众的立法需求，发挥立法机构在统筹城乡和区域发展中的积极作用。对区县人大常委会在执法检查或议案办理等工作中提出的立法修改建议，要认真分析、处理和回应。”自此以后的立法工作中，无论是制定五年立法规划、年度计划，还是具体立法项目，北京市人大常委会都专门征求各个区县人大常委会的意见建议，有的法规甚至多次专门听取各个区县的意见。

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关于组织公民参与立法

北京市人大常委会一直是坚持开门立法的，并不断扩大公民的立法参与。自2003年以来，在每届的届首之年，都要通过各种途径向社会公开征集对制定五年立法规划的意见。在具体的立法过程中，采取座谈会、论证会、听证会、调研会等各种方式，面向广大群众特别是相关利益群体征集意见。现在，将法律草案向社会公开，已经成为常态化的工作规则。比如，在2013年制定五年立法规划时，共征集到项目建议569项，整理合并为330项。比如，2014年研究起草基本住房保障条例时，直接听取了110位保障房轮候家庭群众的意见。