1.3　松辽流域重要江河河道采砂管理存在的主要问题

1.3.1　管理方面存在的问题

由于松辽流域的采砂管理尚处于起步阶段,还没有制定流域层面的采砂管理措施,河道采砂的管理部门仍为河段所在市县水行政主管部门,因此在采砂管理的宏观性、指导性和可操作性方面存在着一些问题,其中黑龙江省、吉林省和内蒙古自治区采砂管理部门主要是沿河县市水务局下属的河道管理站或水政监察大队,采砂管理属于监管部门的业务之一;辽宁省成立了辽河保护区管理局,设置了专门的管理队伍进行辽河采砂管理,但是由于各水利局设置的专职采砂管理人员数量很少,不能满足采砂管理需求。总的看来,采砂管理方面主要存在以下问题:

(1)河道采砂的管理体制不顺,呈“多头管理”。

虽然我国相关法律法规及部门规章对河道采砂管理做出了原则性的规定,但却涉及交通、国土等多个部门,形成了多头管理、多部门介入的局面,河道采砂管理工作中协调配合难度很大,也容易出现多家争利、责任不清的混乱局面。

(2)河道采砂管理立法滞后。

流域内有的省(自治区)没有河道采砂的地方性法规,有的虽然颁布了相应的法规,但缺乏科学的技术支撑和依据,与水法规、航道和国土资源相关法规存在交叉,影响河道采砂管理工作的正常开展,对非法采砂活动不能有效遏制。因此,现有法规体系需要进一步完善。

(3)对河道采砂管理工作认识不足。

从目前流域内河道采砂管理现状看,存在着地方人民政府对采砂管理工作重视不够,没有明确地方人民政府行政首长负责制,在采砂经济利益的驱使下,弱化了河道采砂管理,给河道管理工作带来了不利影响。

(4)没有科学的、统一的河道采砂管理规划。

河道采砂管理是政策性和技术性很强的管理工作。编制科学统一的河道采砂管理规划,是依法、规范、科学、有序、有效实施河道采砂管理的基础和依据,可有效规范采砂活动。本流域省际界河段的采砂规划由各省分别编制,容易引起采砂纠纷;采砂规划由当地水行政主管部门编制,没有考虑到河道的上下游、左右岸的统筹兼顾,科学性、指导性不够;可采区位置不合理、年度开采量偏大,可能会对河道的行洪、通航、河道演变和水生态、第三方工程造成不利影响。

(5)河道采砂许可不规范。

目前流域内河道采砂许可多采用接到采砂申请后直接许可方式,缺乏相关的技术论证,利益最大化式许可时有发生,人为因素影响较大,甚至是“暗箱操作”,徇私舞弊。

(6)河道采砂监管不到位。

河道采砂作业点多面广,比较分散,管理工作任务非常繁重。由于缺少管理人员和管理设备,造成了监管不到位,许可后缺少后续的监管措施和方法,进而出现了滥采乱挖的现象。

(7)管理队伍素质和管理能力参差不齐、手段较弱,无法适应河道采砂管理工作需要。

(8)成品料堆放不规范。

获取许可开采的采砂业户法律意识淡薄,为便于开采,擅自将采砂成品料横向堆放在采区江道内,严重危及河道行洪安全和河岸(堤)安全,造成毁坏农田的后果,损害群众利益。

(9)收费难度大。

河道整治抵押金预收中,因没有法律依据、标准及强制措施,可操作性不强,采砂业户不愿意缴纳河道整治抵押金,只能勉强收取一部分,但收缴部分达不到整治目的。

1.3.2　无序采砂造成的主要危害

由于许多地方的采砂活动缺乏有效的管理,导致滥采乱挖现象严重,甚至严重影响到第三方的合法水事权益,产生水事纠纷。无序采砂造成的危害主要表现在以下几个方面:

(1)严重影响行洪与堤防、桥梁及航运安全。

采砂河段被挖成了深坑,河床高低不平,破坏河床完整;综合利用程度低,采优弃劣;尾渣直接弃于河道,采出的砂石堆放河道待运,阻水严重,引起河势改变;采砂区过于靠近堤岸或采砂坑过深,造成河床深切,岸滩崩塌,桥基外露,行洪与堤防、泵站、水闸、桥梁等建筑安全无法保障;采砂船及运砂船十分简易,洪水期间经常发生锚固不稳、脱锚漂流,威胁桥梁安全;采砂作业挤占航道,损毁航标,引起河势变化,影响航运安全。

(2)严重影响城镇供水与水生态安全。

长期大规模采砂使河道下切,枯水位降低,导致自来水厂取水口取水困难;位于感潮河段的取水口,因采砂后河道下切,导致咸水上溯至取水口以上河段,水质恶化,导致无法取水;无序采砂及废弃物排放破坏了水生态平衡,影响水生动物的生存与繁衍。

(3)严重影响社会安定。

河道采砂行业企业规模小,数量多,成本低,利润空间巨大;为争夺优质河砂资源与建材市场,部分地区存在“砂霸”现象,扰乱了社会经济秩序;采砂业主为了追求利益最大化,不顾河道安全,只图经济回报,为私利损害公共利益;一旦采砂失控,造成堤防损毁等损失远超过收取的河道采砂管理费收入;采砂船机动性大,常常越界偷采、夜晚偷采,逃避行政执法监督,引起上下游、左右岸及相邻区域经营者的纠纷不断;采砂现场管理力量薄弱,采砂坑又位于水下河床,实时监测困难;砂石运输途中滴洒及违章影响交通安全。此外,国家及地方为打击非法采砂花费巨大人力、物力和财力。

(4)河道砂石质量、数量无法保证社会经济发展需要。

经过改革开放以来长时期高强度采砂,河道急剧下切,河砂可采数量快速减少,质量下降;由于河道采砂规模偏小,采砂船流动分散,河砂质量不一,现代化管理水平低,无法满足城镇大规模现代化建设需要,同时浪费资源,破坏河流环境。