第三节
与腐败为伍的新王朝

公元9年，王莽以外戚的身份登上帝位，建立了一个历时十五年的新王朝。关于王莽和他的时代，何兹全先生在他的名作《中国古代社会》中认为，王莽是堪与商鞅相比肩的古代社会大改革家，“他之代汉取天下，可谓应天命顺人心的。针对当时所存在的问题，提出一系列改革计划。他是个主观思想主义者，是位幻想家，他到死都不知道他为什么会死的。他的失败，是一个改革家的悲剧，一个必然的悲剧”^[1]。这个评价相比于历代贬低王莽为篡臣贼子的正统史论无疑是公正的，因为不管如何挥舞吊民伐罪、废昏立明等美丽旗帜，都无法否认几乎每一个政治家在向权力高峰迈进直至开创一个大王朝的过程中，都不可避免地要玩弄政治权术，这是专制政体的痼疾。更关键的是，西汉作为腐败已极的政治僵尸，无论是按照西汉人的政治观念，还是按当今的理念标准，刘氏又有什么理由和权力垄断帝位呢？实际上，王莽的上台可说是得到了当时可能达到的最高社会支持，《汉书·王莽传》说：“吏民以莽不受新野田而上书者，前后四十八万七千五百七十二人，及诸侯、王公、列侯、宗室见者皆叩头言，宜亟加赏于安汉公。”对此，何先生的分析：“这里面很可能有王莽的授意、群下的奉迎，但近代史以前，很少有人搞这种‘民意测验’。这是中国古代社会里一次民意的反映，也是中国古代社会里‘民主’意识的残迹。重要的是它反映了王莽得到士大夫阶层的广泛支持。”^[2]堪称一语中的。

但问题是，王莽又确实是一个失败的政治家，他的王田、私属、更货币、改官制等改革措施，大致都以失败而收场，由此不仅直接促成光武帝刘秀造就了历史上极为罕见的“一姓再兴”的中兴大业，而且授后人以攻击的话柄。这其中的缘由无疑相当复杂，但有四方面因素值得重视和深入思索：

一是社会各阶层对王莽政权的期望值过高，要求他在短时间内像周公等古代圣人那样，让儒学经典中所描绘的美好太平盛世重现人间。这是现实民众的美好期望，也是西汉占统治地位的儒学理论所指明的方向和目标。如此高的社会期望，对被舆论誉为“周公复生”的王莽来说，既是代汉上台的最有利条件，又是执政后最不易处理的难题和压力。因为道理很简单，理想社会的降临人间尽管不能说完全没有可能性，但至少要经过漫长的艰苦探索，在当时的生产力水平条件下，即便要取得超过西汉政权所达到的温饱水准，又谈何容易？实质上直到宋代才重新超过了盛汉的经济水平。然而由无限期望而激发起来的社会性冲动又不容许王莽有太多的试验机会和时间，一旦他的改革出现些许问题和许诺未能兑现，实际上也不能兑现，民众急功近利的情绪立即由支持和期望的巅峰滑向冰点，转而怀念起原本被全社会共同抛弃掉的西汉刘氏。可见，社会期望与改革实效间的差距往往会成为改革者落马的陷阱。

二是王莽作为儒士阶层的政治领袖，既有政治素质相对较高的长处，又难免犯有儒生治国的某种通病，即把道理当成措施，把药理当成了药方。应当承认，儒学经典中是包含着很多治国平天下的内容的，所以在中国传统社会中，一个知识分子若无较深的儒学文化素养，无论如何也是成不了一个优秀的政治家的。但是，儒家文化、儒家经典中所包含的，只是治国平天下的道理，即基本原理，而不是具体的运作手段和措施，它对待社会疾病的治疗，只起药理的作用，而绝不是现成的药方。如果把道理当成措施，把药理当成药方，那不但不能奏效，反而会造成更大的混乱。王莽的失败恰恰就在于此。例如对王莽奉为改革圭臬的《周礼》，宋人的看法是：“今《周礼》最后出，多杂以六国之制，大要渎祀敛财、冗官扰民，可施于文，不可措于事者也。”^[3]此堪称定谳。

三是改革方向的选择上有很大失误。任何改革都必须选准突破口，对症下药。我们知道西汉的社会问题在贡禹、鲍宣等人批判的笔下虽然纷纭繁杂，但在土地、奴婢、货币等经济问题的背后，却主要是社会离心力日益增大和分配领域中的不公平这两个互动的因素。王莽在全社会共同拥戴下上台，短期内当然不存在离心力问题，其改革的重点应该放在分配不公问题的解决上。而社会分配不公在西汉之所以成为大问题，并不是由于社会生产环节的弊端，基本上是由官僚队伍的严重贪污腐败激化起来的，而经济运作体制本身还是相对比较健康的，在西汉末年还取得了“府库百官之富，天下晏然”^[4]的成就。王莽改革不从整饬吏治、进一步减少官府对经济事务的干预入手，使社会分配趋向合理化，反而人为地急于打破被实践证明行之有效的土地、货币等经济制度，结果不仅没有立即给社会各阶层带来实际的好处，相反，却触犯了当时不少人的既得利益，王田、私属和频繁的货币改革皆如此，而且也脱离了时代条件，失败难以避免。对此，北宋名相司马光评论道：“王莽取之虽不以正，然受汉家完富之业，向使不变法征利，结怨于民，犹或未亡也。”^[5]这是很有见地的。当王莽因经济改革受挫，竟而幻想通过对外战争来重树威信时，那就更是错上加错，终至不可收拾。

四是没有遏制住官僚机构的腐败化趋势。这其中有汉末吏治贪污腐败已经积重难返的历史遗留问题，也有王莽代汉得益于官僚阶层的大力支持，因而虽曾做过整饬努力却难以重法惩贪的因素。但关键在于，王莽贸然以五均、六管的名义全面恢复本来在盐铁会议中已经遭到贤良文学之士们坚决反对的汉武帝盐铁官营、均输平准等政策，而武帝朝的历史早已雄辩证明：官府直接经营工商业，必然导致吏治腐败的无法遏抑。王莽统治后期甚至出现了超过汉末的腐败恶潮，无疑又是一个绝好的例证。王莽改革及他的新政权无疑是失败了，但他在反贪领域中的许多失误和教训，却值得后人思索和警惕。

一、新朝的监察机制及其运作

王莽亲身经历了西汉后期吏治彻底腐败从而导致民心丧尽的历史过程，对贪污横行的危害性也有相当程度的认识，因此他在登上帝位后，对强化监察机制亦进行了一定的努力。在中央，王莽设置五威司命，作为最高的监察官。司命开府置吏，成为最高监察机构。“司命司上公以下”，实际上可以监察朝中所有官员。亲信陈崇被任命为五威司命，在给陈崇的策命文书中，王莽规定了监察的六条标准：“咨尔崇。夫不用命者，乱之原也。大奸猾者，贼之本也；铸伪金钱者，妨宝货之道也；骄奢逾制者，凶害之端也；漏泄省中及尚书事者，‘机事不密则害成’也；拜爵王庭，谢恩私门者，禄去公室，政从亡矣。凡此六条，国之纲纪。是用建尔作司命，‘柔亦不茹，刚亦不吐，不侮鳏寡，不畏强圉’，帝命帅繇，统睦于朝。”^[6]在这六条当中，至少有四条是主要针对各级官吏的，目的虽然是为澄清吏治、强化专制皇权。在设置五威司命以前，王莽还曾设了专门“司过”的官员，如司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫及诵诗工、彻膳宰等，策命文书对其职权是这样规定的：“予闻上圣欲昭其德，罔不慎修厥身，用绥于远，是用建尔司于五事。毋隐尤，毋将虚，好恶不衍，立于厥中。”“还令王路设进善之旌，非谤之木，敢谏之鼓。谏大夫四人常坐王路门受言事者。”^[7]这些谏官虽然名目繁多，但都在“司皇帝之过”的同时担负有监察百官、充当皇帝耳目的职责。

为了加强对地方官员的监察，王莽提高了中郎将和绣衣执法等官的监察职能，他们有权随时接受皇帝的差遣到指定的地方行使特定的监察职能。如始建国三年（公元11年），王莽就派出中郎将、绣衣执法各五十五人，“分填缘边大郡，督大奸猾擅弄兵者”^[8]。在地方，王莽设置的常设监察机构是州和部：“置州牧，其礼如三公。部监二十五人，位上大夫，各主五郡。”^[9]这其中由于州兼居行政和监察的双重职能，而且此时州的行政职能大大加强，州牧的主要精力已不能集中在监察方面，所以州的监察职能已相对弱化，地方的监察职能主要由新设的部承担。当时全国设二十五部，各置部监一人，位上大夫，各主五郡。部监的职能与汉代刺史约略相当。地皇二年（公元21年），在各地起义军的猛烈攻击下，新王朝已处于风雨飘摇中，地方官的离心反叛和乘机大发国难财的问题趋于严重，于是王莽又置部监付，秩元士，冠法冠，协助部监强化监督事宜。对郡的监察，王莽还置有执法左右刺奸。《汉书·王莽传》说，天凤四年（公元17年），“置执法左右刺奸。选用能吏侯霸等分督六尉、六队，如汉刺史，与三公士郡一人从事”。对县级官吏的监察则依然保留了督邮，如马援在王莽时“为郡督邮，送囚至司命府”^[10]。县负责察乡、部的监察官是执奸，如四方王莽时县级官印“南执奸印”“木禾右执奸”“石泉右执奸”“梃县左执奸”等。“执奸”一词“似从执法、刺奸演化而来”^[11]，其职掌或略与汉司监察的廷掾、贼曹掾相类似。总之，王莽继承了秦、西汉的传统，设置了从中央到地方的较严密的监察网络，对上至四辅三公的高官，下至一般的郡县小吏，都施以严格的监察，希望能借此实现官僚机构清廉奉公地为新王朝服务。

王莽的监察机构虽然比较庞大，也配备了相当数量的监察官员，对吏治的贪污腐败在理论上应该有较强的控制力，但实践中并没有取得良好的效果。其中的一个重要原因就是王莽过分依赖人治，忽视了法治在反贪中的关键性作用。王莽根据自己从外戚而登大位的历史经验，特别注重揽大权于一身，“务自揽众事”“抑夺下权”“有司受成苟免”。在中朝，他架空尚书，“吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知”。在外朝，他“夺公辅之任，损宰相之威”^[12]，使之无所事事。这就难免造成行政运行的低效和梗阻，凡是王莽一己之力难以顾及的地方和部门，就很可能出现麻烦。如当王莽专注于制礼作乐时，中央和地方行政诉讼就无人管理，形成某些地方和部门的无政府状态。有的县份，县令、长多年空缺而不任命，由郡守兼理，使该县行政无法正常运转。有的郡守像崔骃“称疾不视事，三年不行县”，所辖众县，“狱犴填满”^[13]也不审理。有的案犯，无人追捕，长期逍遥法外。这一切都严重损害了监察机制的良好运行，为贪官污吏的非法活动提供了机会，他们贪赃枉法之事越做越大胆。而王莽为了监视郡县官吏而派到各地去的中郎将、绣衣执法，更是利用仅对王莽一人负责的权威，安插私人，与郡县守令互相勾结，横行无忌。再加上所谓十一公士分巡各州郡，他们名义上是“劝农桑，班时令，案诸章”，实际上都是以钦差大臣自居，颐指气使，收取贿赂，冤杀无辜。中郎将，绣衣执法，十一公士，郡县守令，大大小小的官员，你来我往，竞相盘剥，搅得各地鸡犬不宁，怨声载道，新朝的监察机制和吏治就这样败坏到了不可收拾的地步。

二、新政实施中的贪贿风

何兹全先生曾经指出：“王莽的政策，即使本身是好的，如五均、赊贷、六管，但一经官僚机构去推行，好的也就变成坏的了，官僚们的贪污腐败，什么东西在他们手里一过都变了质。”“改革总要有人去执行，徒法不足以自行，不能不依靠官僚机构。但一到官僚手里，事情就变质了，好事变成坏事。”^[14]事实也正是如此。王莽新政改革的失败，与官僚队伍的贪污腐败关系极大。当然，这与政策自身的漏洞也是互为因果的。就像五均、六管、赊贷等官府直接插手经济事务的改革措施，由于官府缺乏相应的人才，王莽只能效法汉武帝的故智，任用大批原来的工商业者主持其事，“羲和置命士督五均六管，郡有数人，皆用富贾，洛阳薛子仲、张长叔、临姓伟等，乘传求利，交错天下”^[15]。殊不知连皇权强大臻于顶峰的汉武帝朝都因此带来了腐败狂潮，更何况监察不力、法制松弛的新朝呢？果不其然，当拥有资本五千万的临菑姓伟、拥有资本十万的洛阳张长叔和薛子仲等大商贾进入新朝殿堂，充当把持六管的羲和命士后，这批本来就是囤积居奇、哄抬物价、贱买贵卖、投机取巧并以高利贷对民众进行掠夺的老手，而今获得帝国官员的外衣，便更加有恃无恐、肆无忌惮地贪赃枉法、巧取豪夺，把过去富商大贾的收入变成王莽政权的独占品，而他们自己也乘此机会贪污中饱，腰缠万贯，大发横财。《汉书·食货志》就记载这伙羲和命士们“因与郡县通奸，多张空簿，府藏不实，百姓俞病”，由此不仅把五均变成了官僚、富豪互相勾结、贱买贵卖从中渔利的手段，把六管变成了剥削民众的工具，而且也给新朝吏治以致命性的打击。

王莽的官制改革也加剧了贪污腐败的恶化。为答谢儒生和旧官僚对自己的支持，王莽不得不采取增加官位的冗官政策，使官吏员额不断膨胀，如上公之位由汉朝的三四员增至十一员，再加上一个开府办事的五威司命。九卿等机构的原有办事人员没有减少，每一卿之下却又添了一个高中级的僚属。地方行政机构由西汉原来的郡、县两级制增至州、郡、县三级制，同时又通过改变行政区划大量增加郡与县的数量，新增郡二十二个，县六百一十五个，只此一项，就要增加郡主官二十二员，尉四十四员，县主官令、丞一千二百三十余员，属吏更是十倍于此。官位如此大规模的膨胀，必然带来行政效率的低下和帝国财政负担的加重，同时也激化了统治集团的内部矛盾，促使腐败歪风如水银泻地，因为官位无论怎样增加，相对于原有的官僚和新跻身王莽朝廷的新贵来说，都永远只能是僧多粥少，王莽也只好使用不断轮换官员的办法来尽量做到利益均沾，由此造成了每一位新官上任后的第一件要事就是搜刮、搜刮、再搜刮，都恨不能一口就吃成大胖子，待到调令到来时，这些人已是腰缠万贯、趾高气扬地准备到新的地方进行更大规模的劫掠了。如此一来，吏治腐败就成为不可遏止的狂潮。

更为严重的是，王莽在官制改革中始终没有制定出一个合适的俸禄制度。众所周知，官吏必须有与该时代生活水平相适应，同时又使国家财政能够承担的俸禄制度。各级官吏为政府服务，手中掌握着大大小小的权力，必须使他们的俸禄能维持高于民众平均生活水平的水准，这样方能以制度限制他们贪赃枉法。但是，官吏的俸禄又不能高到政府财政难以承受的水平，因为这必然加大对百姓剥削的力度。所以，官吏俸禄有一个与时代相适应的“度”，即达到董仲舒所说的“富者足以示其贵而不至于骄”的程度。然而王莽是一个慷慨授爵任官却又十分吝惜俸禄的统治者，新朝开始规定的俸禄是很低的，“自公卿以下，一月之禄十布二匹，或帛一匹”。如此低的俸禄显然难以使官吏们维持过得去的生活，连王莽自己也承认“予每念之，未尝不戚焉”^[16]。但问题显而易见，这一时期尽管俸禄很低，但官吏们既不会自掏腰包维持生活，更不会饿着肚子为政府服务，因为他们手中有政治权力，所以他们一定能够生出层出不穷的办法来保持自己穷奢极欲的生活。最常用也最有效的办法无非是贪赃枉法，向民众敲诈勒索。而且，正因为俸禄太低下，一切贪污受贿都在事实上取得了合法地位，不少官吏反而通过贪贿发了横财，“天下吏以不得奉禄，并为奸利，郡尹县宰家累千金”^[17]。直至天凤三年（公元16年）五月，新朝才正式公布了一个极其烦琐的俸禄制度。规定从四辅公卿大夫到最低级的僚属，共分十五个等级，俸禄最低者年薪六十六斛，以上依次递增，到四辅为万斛。这个俸禄制度与西汉已实行的制度比较接近，认真执行还是可以既维持官吏队伍的稳定又可限制其腐败的。但是，这个制度还有附加的烦琐规定，根据辖区年成的丰歉、财政收入的多少依次灵活决定各级官吏的实际俸禄，要求从四辅到郡县各级官吏，层层签订责任书，把俸禄的多少和财政的收入直接挂起钩来，“岁丰穰则充其礼，有灾害则有所损，与百姓同忧喜也。其用上计时通计，天下幸无灾害者，太官膳羞备其品矣；即有灾害以什率多少而损膳焉”^[18]。这里王莽通过表示自己的用度也以国家的岁入多少为差，实际上是要求各级官吏“保其灾害”，“以十率多少而损其禄”^[19]。王莽认为，有了如此规定，各级官吏就会兢兢业业地忠于职守，保证国家的赋税收入了。岂不知，王莽的吏禄制度实际上等于给了各级官吏利用职权在法外榨取百姓的特权，因为这样烦琐的制度，使“课计不可理，吏终不得禄”，官吏们“各因官职为奸，受取赇赂以自供给”，更加加速了吏治的彻底腐败。公元23年十月，暴动的长安民众攻入皇宫，将王莽杀死于乱军之中，一代改革家终于因为自己的错误付出了生命的代价。

[1] 《中国古代社会》，河南人民出版社1991年版，第332页 。

[2] 《中国古代社会》第337页 。

[3] 宋·邵博《邵氏闻见后录》卷三，中华书局1983年版 。

[4] 《汉书》卷二四《食货志 》。

[5] 《邵氏闻见后录》卷三 。

[6] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[7] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[8] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[9] 荀悦《汉纪》卷三〇 。

[10] 《后汉书》卷二四《马援传 》。

[11] 吴荣曾：《先秦两汉史研究》中华书局1995年版，第323页 。

[12] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[13] 《后汉书》卷五二《崔骃传 》。

[14] 《中国古代社会》第343页 。

[15] 《汉书》卷二四《食货志 》。

[16] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[17] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[18] 《汉书》卷九九《王莽传 》。

[19] 《汉书》卷九九《王莽传 》。