二 陕甘宁边区的民族立法实践

中国共产党在陕甘宁边区积极推进民主政治建设，制定、颁布和实施了大量的民族法规，进行了民族法制建设的伟大实践。这是中国新民主主义革命的法制实践，也是整个中国革命与建设事业的重要组成部分。这些早期的民族法规，为新中国建立后的民族区域自治法制建设奠定了基础。

（一）有关保障民族平等和民族区域自治的规定

从1937到1946年，中国共产党以马克思主义理论为指导，结合中国革命和边区的实际情况，进行民主政权建设，制定了一系列施政纲领和宪法性法规，这些法规中都有关于民族问题的相关规定。

1937年11月，《中国共产党陕甘宁特区委员会在民主的普选活动中所提出的特区政府施政纲领》^[11]规定：“帮助蒙回民实行民族自决，联合蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决和民族自治的原则下共同抗日。”^[12]此时边区民族政策的立足点是中华民族与日本帝国主义的矛盾，提出联合少数民族共同抗日的正确主张，但这个纲领性文件没有涉及边区各民族关系问题，具有一定的局限性。

1939年1月17日召开的陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939年4月4日公布），作为抗战时期边区“一切工作之准绳”。该纲领在民族政策的表述上更为全面、具体，包括：“（四）实现蒙回民族在政治上、经济上与汉族的平等权利，依据民族平等的原则，联合蒙回民族共同抗日。（五）尊重蒙回民族之信仰、宗教、文化、风俗、习惯，并扶助其文化的发展。”^[13]该纲领明确规定了民族平等原则，为指导边区民族工作、处理民族问题提供了依据，也奠定了日后新中国民族政策的基本原则；尊重少数民族宗教信仰与风俗习惯，扶助其文化发展等内容成为开展民族工作的基本政策依据。^[14]这一纲领兼顾了民族解放和民族平等的双重要求，在表述方面去掉了“民族自决和民族自治”“及其他一切少数民族”等词句，这一方面表明中国共产党逐渐放弃了用民族自决原则解决民族问题的思路，另一方面由于边区少数民族绝大多数为蒙古、回民族，这样规定使得施政纲领的针对性更强。

1941年5月，中共边区中央局根据形势发展的实际需要，提出新的《陕甘宁边区施政纲领》，经中央政治局批准，于5月1日公布，广泛征求意见（因而又称《五一施政纲领》），同年11月正式提交边区第二届参议会。在第二届参议会闭幕后，陕甘宁边区政府于1942年1月1日发布《陕甘宁边区政府布告》，宣布参议会全部接受了《五一施政纲领》，并一致决议把它“作为政府今后的施政纲领”。^[15]该纲领在民族政策的表述上只有一条，即“（十七）依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯”。^[16]其行文虽然简单，但具有高度的概括性：在坚持民族平等原则的基础上，扩大了民族平等权利的范围（增加了文化权利），并明确提出了建立民族自治区的可行方案。

为了保障边区人民的人权、（参）政权、财权和自由权，边区政府于1942年2月2日公布施行《陕甘宁边区保障人权财权条例》，规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、迁徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主权利。”^[17]这使得包括少数民族在内的边区人民的权利保障有了法律依据。

抗战胜利后，中国共产党领导解放区军民和全国人民，为建立新中国而斗争。一方面，力图通过和平斗争，改变国民党政府的独裁统治，实现国家的民主改造；另一方面，积极把解放区建设成为全国的民主模范区。为此，在与国民党达成停战协定及全国政治协商会议之后，于1946年4月23日和10月28日分别制定了《陕甘宁边区宪法原则》和《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》。《陕甘宁边区宪法原则》是在陕甘宁边区第三届参议会第一次代表大会通过的，它明确规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”^[18]《陕甘宁边区宪法原则》的重要意义在于，它第一次明确提出了“自治法规”的概念，这就“使民族区域自治，虽然是局部的，但毕竟是以立法的形式确定下来”。^[19]民族区域自治与其他一些基本的法律准则，共同“确立了新民主主义宪政的基本模式”。^[20]

《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》分“总纲”“人民之权利义务”“陕甘宁边区政府”“县乡民主自治”“少数民族”“选举制度”“经济与财政”“文化教育与卫生”“宪法之施行修正及解释”九部分，共七十二条。该宪法草案从国家基本制度、公民权利、国家机构组成等方面确立了解放区政治、经济、文化、生活的基本法律准则，无论从体例还是内容上都更接近于现代宪法。有关民族事务的规定，除了规定民族平等外，还在担任公职和议会常务委员会人选中强调了少数民族权益^[21]，同时专设“少数民族”一章对民族自治、少数民族权利和选举权益予以明确规定。第五章“少数民族”包括三个条文：第四十七条，“聚居于边区境内一定区域之少数民族，设立民族自治区，其区域相当于县者，适用县自治之规定，相当于乡者，适用乡自治之规定”。第四十八条，“少数民族有权使用其民族语言、文字，保持其信仰、风俗及办理其民族文化教育与人民自卫事业。为促进少数民族经济与文化之发展，各级政府应予以必要之帮助”。第四十九条，“少数民族得单独进行民族选举，并可减低其居民人数比额及扩大其选举单位，使其能选出参加各级议会之代表。少数民族应有代表参加边区行政委员会”。^[22]根据该宪法草案，聚居区少数民族享有“在不违反宪法的前提下制定自治法，不违反边区法令的前提下制定单行法规以及制定乡自治公约的权利”。^[23]这就将《陕甘宁边区宪法原则》中规定的“自治法规”予以细化。至此，以立法权为核心的自治权基本规定渐趋完备。

从上述法规的沿革中可以看出，随着中国革命的发展和各项工作的深入，中国共产党对国内民族问题的考察日渐透彻和全面，思路日益清晰。抗日战争爆发后，民族自决和联邦制的设想逐步让位于民族区域自治，在立法方面的体现就是在民族平等的前提下，强调以自治权为主，逐渐形成和确立民族区域自治的各项制度。

（二）有关少数民族选举权的规定

陕甘宁边区实行“普遍、直接、平等、无记名”的选举，使各级政权在民主选举的基础上建立起来，从而奠定了民主政权的基础。为提高少数民族的政治地位，陕甘宁边区在历次选举条例的制定和修订中，都给予少数民族充分的参政议政机会，保证他们的政治权利。少数民族有自己的特殊利益，应该进行单独的民族选举，为了充分保障其选举权益，陕甘宁边区各项选举法规在对法定选举人数作出一般规定后，针对少数民族人口较少情况作出特殊规定。同时，为了方便选举，对少数民族选举委员会和选举区域等作了专门规定。

《陕甘宁边区选举条例》（1939年2月陕甘宁边区第一届参议会通过）第八条规定：“在选举区域内，如有少数民族……其人数不足各级参议会选举法定人数五分之一者，参加区域选举；有法定人数五分之一以上者，单独进行该民族居民之选举，得选出正式议员一人。”^[24]

《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》（1941年2月7日）中对少数民族选举委员会作出专门规定：“有少数民族进行单独选举的地区，选举委员会须有少数民族人员参加。并于必要时，得设立少数民族的选举委员会，从少数民族中提出委员人选……呈请政府聘任组织之。”^[25]

《陕甘宁边区各级参议会选举条例》（1941年11月边区第二届参议会修正通过，1942年4月边区政府公布）对少数民族选举作了更为详尽的规定：“在边区境内少数民族的选举如下：一、已达各级参议会选举居民法定人数的，以法定比例单独进行民族选举。二、不足法定人数，而已达乡市选举五分之一，县市选举五分之一，边区选举八分之一的居民，亦得单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员一人。三、不足前二款所述各级选举居民人数的，参加区域选举，与一般居民同。四、少数民族选举，得以各级参议会的地区为选举单位，不受第三章选举单位的限制。”^[26]这就使得少数民族选举不受一般选区划分的限制，分散居住于各地的少数民族可以联合起来进行选举，更大程度上实现了少数民族的政治权利。该条例在1944年12月边区第二届参议会第二次大会修正通过，将第二款修改为“不足法定人数而已达乡市选举五分之一、县市选举五分之一、边区选举十分之一居民，亦得单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员一人”^[27]，放宽了选举比例，最大限度满足了少数民族民众的民主需求。

《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》^[28]对选举委员会中少数民族的人数进行了规定，增加了少数民族选举的可操作性：“有少数民族参加选举的地区，选举委员会得有少数民族人员参加。少数民族进行单独选举之地区，得设立少数民族选举委员会，由少数民族中提出委员人选五人至九人……呈请上级政府聘任组织之。”^[29]

（三）有关民族工作机构及职权的规定

陕甘宁边区政府成立初期，民族工作具体事务由边区政府民政厅第三科负责，未设立专门的民族工作机构。为健全民族工作机构，边区政府根据党的六中全会决议精神和边区施政纲领，于1941年10月25日成立了陕甘宁边区政府民族事务委员会，成为组织和领导边区民族工作的专门机构。任命赵通儒、谢觉哉、刘景范、拉素（蒙古）、马生福（回）5人为民族事务委员会委员，赵通儒为主任委员。1942年，边区政府在陇东分区专署、关中分区专署、三边分区靖边县政府设立民族事务科，在曲子、环县、镇原等县政府的第一科设民族事务科员一人，并派出一些少数民族干部到上述专署、县工作。1945年3月10日，八路军留守部队一部进驻三边分区与伊克昭盟接壤的城川后，边区政府又设立了民委城川办事处，有工作人员20名，开展边境地区的民族工作。民族事务委员会的成立和民族工作机构的健全，为开展边区民族工作提供了有力的组织保证。

1939年4月4日公布的《陕甘宁边区政府组织条例》中规定，边区政府设下列各厅、部、处：秘书处，民政厅，财政厅，教育厅，建设厅，保安司令部，保安处，审计处等。该条例未明确规定民族事务的管理部门，只是在民政厅的职权中规定了“礼俗、宗教事项”。^[30]1941年《陕甘宁边区政府组织条例草案修正案》^[31]延续了1939年组织条例的机构设置和职权划分模式。

直到1949年4月9日陕甘宁边区参议会常驻议员会、政府委员会联席会议通过的《陕甘宁边区政府暂行组织规程》中才增设了“边区少数民族事务委员会”，并将其职能规定如下：少数民族事务委员会掌管下列事项：“一、关于西北少数民族问题之研究及方针政策之拟议事项。二、关于边区境内蒙、回各民族自治区之政治经济文化教育卫生等项建设之研究拟议计划事项。三、关于边区蒙、回各民族团体之指导事项。四、其他有关少数民族事务之事项。”^[32]

1941年10月25日，边区政府民族事务委员会首次例会上通过的该会暂行组织大纲草案中明确规定，民委的工作任务就是管理“关于边区境内回蒙等各民族区域自治事宜”，“关于边区境内回蒙等各民族自治区之政治、自卫、经济、文化、教育、卫生等建设事宜”，以及其他民族工作相关事宜。^[33]这样，民族区域自治就被作为边区政权建设的一项重要工作，不仅以法律形式规定下来，而且从组织上得到了保证，并付诸实施。

（四）有关少数民族婚姻制度的规定

边区政府在《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》（1944年3月颁布）中规定实行婚姻自愿原则和一夫一妻制的原则后，又规定：少数民族婚姻，在遵照本条例原则下，得尊重其习惯法。^[34]1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区婚姻条例》中在规定婚姻自愿、一夫一妻制以及禁止强迫、包办及买卖婚姻后，又规定：少数民族婚姻，在不违反本条例之规定下，得尊重其习惯。^[35]这就在保证基本原则的前提下为保障少数民族习惯法的效力奠定了法律基础。

（五）陕甘宁边区民族立法的局限性

作为成长中的革命政权的民族法制实践，陕甘宁边区在立法结构、立法权限、立法形式等方面都不可避免地具有局限性。

关于立法结构：边区民族立法中有关保障民族平等和民族区域自治的法规6件（其中人权法规1件），有关少数民族选举权的法规5件，有关民族工作机构及职权的法规5件，有关少数民族婚姻制度的法规3件。这些立法除婚姻法规外，均属于政权建设、基本政治制度建设，属于公法范畴。笔者在论述中从立法内容上对上述法规进行了区分，但如果严格从法理角度分析，这些法规都属于宪法性法规（唯一的例外是婚姻法规）。这表明，在战争环境下，在全国皆为半殖民地半封建社会，而只是在边区范围内实行新民主主义政治实践的形势下，边区民族立法关注更多的是政权建设和民主政治制度的完善，而在经济领域、社会领域以及程序法领域的立法则较少涉及少数民族权益。

关于立法权限：陕甘宁边区民族立法的立法权限规定并不统一。以选举法规为例，陕甘宁边区选举条例共有5件，其中《陕甘宁边区选举条例》（1939年2月）规定，“本条例修改及解释之权，属于边区参议会”。^[36]1941年11月的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》中只规定了“本条例修改之权，属于边区参议会”^[37]，并未规定解释权。1944年《陕甘宁边区各级参议会选举条例》规定：“本条例修改及解释之权，属于边区参议会。如在闭会期间有急需解释者由边区参议会常驻委员会解释之。”^[38]1944年12月以后的《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》则规定：“本规程如有未尽事宜，由边区选举委员会提出，经边区政府修改之。”^[39]

关于新旧法效力问题：边区立法中有多件法规名称重复，这些法规制定于不同时期，但对新旧法之间的效力问题并没有明确规定，这样的立法会使民众在适用法律时无所适从。在笔者所掌握的法规文献中，只有《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》（1944年3月）规定了新旧法效力问题：“本条例颁布之后，1939年4月4日公布之《陕甘宁边区婚姻条例》即行作废。”^[40]而随后的《陕甘宁边区婚姻条例》^[41]（1946年4月），并未规定之前婚姻条例的效力问题。

关于立法形式：有的法规有明确的章节条款，如《陕甘宁边区选举条例》（1939年2月）和《陕甘宁边区参议会组织条例》（1939年1月）；有的法规则只以条文形式规定，如《陕甘宁边区政府组织条例》（1939年4月）、《保障人权财权条例》（1942年2月）；有的法规没有使用正规条文的方式，只简单地用“一”“二”这样的序数符号加以表现，如《陕甘宁边区宪法原则》（1946年4月）。即使是同一类型的法规，在前后修订时都会采取不同的形式。在宪法性法规中，施政纲领、宪法原则未使用正规条文形式，直到《陕甘宁边区自治宪法草案（修正稿）》才具有法律的形式。在婚姻法规中，1939年《陕甘宁边区婚姻条例》中包括总则、结婚、离婚、婚姻与子女及财产关系和附则等，而1944年颁布的《修正陕甘宁边区婚姻暂行条例》和1946年的《陕甘宁边区婚姻条例》则直接以条文一体贯之。

以上从学理角度分析陕甘宁边区民族立法在内容和形式上的不成熟和不完善，以使我们的观察更为全面。但我们要铭记边区在建立健全民主政治制度方面所作的贡献，要肯定边区在日寇入侵中华、部分国民党军队对边区的包围和不断侵扰的情形下坚持民族立法所做的努力，也要了解民族立法的完善需要和平稳定的政治环境、民众完备的法律知识和观念以及丰富的民族工作经验。