第一章 公务类文体（一）

第一节 公务类文体概述

一、公文的概念

公务文书简称“公文”，是国家行政机关、社会团体、企事业单位等在行政管理、处理公务、联系工作等过程中形成的，具有法定效力和规范体式的文书。

公文主要有两大类：一类是国家行政机关正式规定的公文文种，即法定公文，又称通用公文，是依法行政和进行公务活动的重要依托与必要工具；另一类是事务文书，即机关、单位、团体为处理工作而普遍使用的法定公文之外的文书，又称常用文书。

公文又有广义和狭义之分，狭义的公文指法定公文。中共中央办公厅、国务院办公厅于2012年4月16日发布的《党政机关公文处理工作条例》中规定的15种公文，是狭义的法定公文。

二、公文的功能

公文的使用频率极高，其作用主要表现在以下方面：

（一）领导与指导互动

公文常常以颁布法规、传达指示的形式，来体现上级机关对下级机关及相关企事业单位进行的领导与指导工作。上级机关通过发布公文，将国家的大政方针、政策具体化，变为公务活动的具体目的、决策、任务、计划和部署，对下级机关和相关企事业单位进行指挥和领导，对有关工作进行具体的指导和监督，这种领导与指导并存的作用在公文中表现非常充分。

（二）传达与学习共处

公文以内容的具体化、法定化、规范化等来传达国家的方针、政策，传达是贯彻执行的必要前提，“上传达，下学习”的目的在于统一思想，共同行动，积极地贯彻执行相关公文的内容和精神。学习是受启发和教育的必要手段，其结果是提高了人们的思想和政策水平，为公文的贯彻执行提供了可靠的保证。

（三）桥梁与纽带相承

公文可以联系上下，沟通左右，可以上传下达，公布政策，发出指示，贯彻法规；可以下情上报，揭示现实，凸显民情，解决问题，有利于社会和经济的健康发展；可以维系和协调各级机关之间的关系，有利于开展工作；可以传播信息，交流经验，促进往来，取得更大的工作实绩。

（四）凭证与依据并举

人们要贯彻执行公文，做到行为有法可依，工作有章可循，落实有根有据，就必须以公文为准则，将公文作为规范自己行为和工作的重要依据。公文经过专门整理、立卷、归档，就成为有价值的档案材料，可供人们研究和参考，也是后人解读公文、了解历史的可靠资料。

三、公文的特点

（一）政策性

公文具有传达国家机关方针、政策，处理行政公务的重要职能。公文从内容到形式，都体现了国家和人民的利益，是法律法规意志的再现。作为管理国家的必要工具，公文有很强的政策性。

（二）实用性

公文的实用性特点表现在多个方面：文种清晰明确，内容极为丰富；文种格式固定，使用方便；涉及领域广泛，集合了不少其他文本和学科的优势，发展空间极大；有极好的信息传播、记载、筛选、使用、复制的能力；使用效果、频率和对象大大超过了其他体裁的文种。

（三）时效性

讲究时效性是公文的一大要求。公文的时效性体现在撰写、制发和传达的及时，利于及时解决工作中存在的各种具体问题。公文得到贯彻落实，还有检验实效的时限要求。公文在失去现实的效用转为档案材料时，也有及时归档以作文献的时效要求。

（四）规范性

公文有不同内容和不同文种，必须“对号入座”，有不同的撰写程序、格式、写法、使用、安排、对象和称谓，但使用规则非常明确。公文强调行文规范，有的放矢，有规范性原则和要求。同样，公文规范性要求也是人们各司其职，规范操作，不另搞一套的根本要求。

（五）法定性

公文体现着国家意志、公众利益和各种管理职能，有明确的强制力和行政约束力，也是法定性的具体表现形式。公文的撰写、制作、发布、执行都是依法而来，有法可依，是国家法律的延伸，传承着法律的精髓，在相当程度上，扮演着国家法律的“形象代言人”的角色。

（六）指定性

公文的指定性体现在：一是公文的作者只能是法定的社会组织及其法定代表人或者称为第一领导人，即依法成立并能以自己的名义行使权力和承担义务的组织机构及其法定代表人，如政府机关、企事业单位以及其他法定的社会组织等。二是以机关领导人或企业法定代表人名义签署发布的公文是代表法定机关（或组织），体现法定机关（或组织）的职权和意图。三是公文“主送机关”“抄送机关”和“传达（阅读）范围”等有明确的受众对象。

（七）权威性

公文的权威性主要体现在颁布、效力、执行等环节上，一经制作并发布，就有法定的约束性和强制性来体现其权威性，要求相关机关、单位或个人必须遵照执行。特别是国家机关制定和发布的公文，任何人不得歪曲文本精神和相关内容，更不能以各种借口拖延、掩饰、淡化执行力度来损害公文发布机关与公文固有的权威性。

（八）程序性

公文从写作、制文到发布有严格的程序，包括起草、审核、签发、复核、印刷、用印、登记、分发等过程，任何一个环节都不能忽视。程序不完备，公文不成立，不具备合法性，更无权发布。成形的完备公文，也要盖有发文机关的印章才能正式生效，否则不具备法定效力。

（九）工具性

公文是各机关、团体、组织等在公务管理过程中最常用的一种工具，使用频率极高，文本性极强，涉及的管理、指导、监督、执行、传播、复制等工作环节极多，其工具性特点非常明显。正是这样的工具性才使公文别具一格，显示了公文强大的生命力和适用性。

（十）执行性

公文具有明确的法定执行性，表现在公文要靠强力的执行性才可能保证公文的相关内容、要求等得到贯彻和落实，从而实现公文的既定目标，如“命令”等。执行过程是检验公文成效的重要手段。没有执行性就没有执行力，公文则失去了应有的法定效力。

四、公文的类型

（一）公文的法定类型

根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，现行的公文种类主要有以下15种：

1．决议

决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。

2．决定

决定适用于对重要事项做出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

3．命令（令）

命令（令）适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性行政措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。

4．公报

公报适用于公布重要决定或者重大事项。

5．公告

公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

6．通告

通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

7．意见

意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。

8．通知

通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，转批、转发公文。

9．通报

通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

10．报告

报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

11．请示

请示适用于向上级机关请求指示、批准。

12．批复

批复适用于答复下级机关请示事项。

13．议案

议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

14．函

函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。

15．纪要

纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。

（二）公文的实用性分类

除法定分类的15种公文外，在实际应用中，公文还可以依据实用性的不同分类。

1．按发文单位与收文单位之间的组织关系与职权范围，公文可分为上行文、平行文、下行文

（1）上行文指下级机关向上级机关报送的公文，如请示、报告等。

（2）平行文指同级机关或不相隶属的机关之间来往联系的公文，主要有函、通知、通报、纪要等。

（3）下行文指上级机关向下级机关下达的有关公文，如命令、决定、通知、通报、批复等。

2．根据公文的机密情况，公文可以分为秘密公文与非秘密公文

（1）秘密公文指内容涉及国家安全，要限制阅读范围的重要公文。

（2）非秘密公文是向全社会公开发布的公文，如公告、通告以及其他一些告之性的公文。

3．根据作用的不同，公文可以分为指令性公文、指导性公文、报请性公文、知照性公文

（1）指令性公文，如命令、决定等。

（2）指导性公文，如指示、批复、会议纪要等。

（3）报请性公文，如请示、报告等。

（4）知照性公文，如公告、通告、通知、函等。

此外，因使用范围不同，公文还可以分为通用公文和专用公文等类别。

五、公文的结构

公文的结构由眉首、主体、版记三个部分组成。

（一）眉首部分

眉首又称文头，包括公文份数序号、秘密等级、保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素。

1．公文份数序号

公文份数序号是将同一文稿印制若干份时，每份公文的顺序编号，其作用在于为分发、清退、查找公文提供依据，便于进行统计和管理。公文份数序号用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第一行。

2．秘密等级和保密期限

涉及国家秘密的公文还应当标明秘密等级和保密期限。秘密等级有“绝密”“机密”“秘密”三种。有密级的公文还应当标明份数序号。标识密级用三号黑体字，顶格标识在版心右上角第一行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与保密期限，用三号黑体字，顶格标识在右上角第一行，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。

3．紧急程度

紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急” “急件”。其中，电报应当分别标明“特急”“加急”“平急”。

需标识紧急程度，用三号黑体字，顶格标识在版心右上角第一行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第一行，紧急程度顶格标识在版心右上角第二行。

4．发文机关标识

发文机关标识又称版头、文头，由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成，如《国务院文件》《××部办公厅文件》等；对一些特定的公文可以只标识发文机关全称或规范化的简称。发文机关标识上边缘至版心上边缘的距离为25毫米。凡上报的公文，发文机关标识上边缘至版心上边缘的距离为80毫米。机关发文通常都设有版头，作用在于表明公文的作者归属，显示正式公文的权威性与庄重性，表明公文性质或行文方向。

发文机关标识一般使用宋体字，用红色标识，字号由发文机关以醒目美观为原则酌定。

联合行文时应使主办机关名称在前，“文件”二字放置于发文机关名称的右侧，上下居中排布。如联合行文机关过多，也必须保证公文首页显示正文。

5．发文字号

发文字号即文号、公文编号，由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关标识下空两行，用三号仿宋体字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应写全，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（“1”不编为“001”），不加“第”字，如“国函〔2019〕30号”。

发文字号的作用是为检索和引用公文提供专指性代号，便于对公文进行统计和管理。一件公文只有一个发文字号，联合行文时，只标明主办机关发文字号。发文字号之下4毫米处要印一条与版心等宽的红色反线。

6．签发人

上报的公文需注明签发人姓名，“签发人”用三号仿宋字，平行排列于发文字号右侧。如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第一行，其他签发人姓名从第二行起在主办单位签发人姓名之下按发文机关顺序依次序排列，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为4毫米。

（二）主体部分

主体部分又称行文部分，包括公文标题、主送机关、公文正文、附件说明、成文日期、生效标识、附注等项目。

1．公文标题

公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

公文标题用二号宋体字，位置在红色反线之下空两行，可分一行或多行居中布局；回行时，要做到词意完整、排列对称、间距恰当。

2．主送机关

主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或规范化简称、统称。主送机关在标题下空一行，左侧顶格用三号仿宋体字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。

3．公文正文

正文是公文的主体部分，也是公文的核心。公文的质量、作用、价值都要在正文中体现出来，正文是公文的关键所在。公文的正文一般由开头、主体、结尾三部分组成。

（1）开头部分。公文的开头方式较多，有目的式、根据式、缘由式等开头，意在表明发文的目的、依据、原因、意义等，从而提示公文的主题、要点，引起人们的关注。

（2）主体部分。主体部分是提出公文最重要的内容或事项的地方，必须内容实在、中心突出、条理清楚、表意明白。主体部分写法多种多样，表现形式也不尽相同。

（3）结尾部分。正文的结尾根据具体内容和行文关系，有不同的结尾方式。常见的结尾有说明式，如“本通告自公布之日起生效”；申明式，即指明发文意义、重申对有关事项的看法等；期望式，如“以上规定，望遵照执行”等；祈请式，如“妥否，请审查批示”等。

4．附件说明

公文如有附件，应当注明附件顺序和附件名称。附件在正文下一行左空两个字并用三号仿宋体字标识“附件”二字，后标全角冒号和名称。附件如有序号使用阿拉伯数码（如“附件：1.××××”）；附件名称后不加标点符号。附件应与公文正文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。

5．成文日期

成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。

成文日期应用汉字一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、〇书写，将年、月、日全部标出，特别要注意“零”写为“〇”。

6．生效标识

公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，应加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。

单一机关制发的公文在落款处不写发文机关名称，只标识成文时间。成文时间右空4字；加盖印章应上距正文2～4毫米，端正、居中下压在成文的时间上，印章用红色。

当联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字，主办机关印章在前，两个印章均压成文时间。两印章互不相交或相切，相距不超过3毫米。

当联合行文需加盖三个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关名称（可用简称）排在发文时间和正文之间。主办机关印章在前，每排最多排三个印章，两端不得超过版心；最后一排如果剩下一个或两个印章，均要居中排版；印章之间不相交或相切；在最后一排印章下右空两个字标识成文日期。

7．附注

公文如有需要说明的其他事项，应加附注。附注用三号仿宋体字，左空两个字加圆括号标识在成文时间下一行。

（三）版记部分

版记部分包括主题词、抄送机关名称、印发机关和印发时间、反线等项目。

1．主题词

公文应标注主题词。一份公文一般用4～5个主题词，最多不能超过7个主题词。主题词由规范化名词或名词性词组组成，分为反映公文主要类别的类别词、反映公文具体内容的类属词和反映公文形式的文种词三个层次。主题词用三号黑体字，置于文件末页下部抄送栏之上。词目用三号宋体字，词目之间需要空1字。

2．抄送机关

抄送机关是指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。

抄送机关位置在主题词下一行，左空1字用三号仿宋体字标识“抄送”字样，后标全角冒号。回行时与冒号后的抄送机关对齐，在最后一个抄送机关后标句号。

3．印发机关和印发时间

印发机关位于抄送机关之下（无抄送机关在主题词之下）占1行位置，用三号仿宋体字。印发机关左空1字，印发时间右空1字。印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。

4．反线

文尾部分各要素之下均要加一条反线（横线），宽度同版心。

六、公文的印制格式

（一）用纸规格

公文用纸一般采用国际标准A4型（210毫米×297毫米）。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

（二）排版规格

公文用纸天头（上白边）为37毫米±1毫米；公文用纸订口（左白边）为28毫米±1毫米；版心尺寸为156毫米×225毫米（不含页码）。

（三）印刷要求

公文的文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。

（四）装订要求

公文规定在左侧装订。

七、公文的写作要求

（一）熟悉法规，了解实际

公文是国家法律、法规及其他有关规定的重要延伸，包含着法律、法规的重要内容，体现着鲜明的法律、法规的严肃性、规范性、权威性和形象性。公文撰写者一要熟悉国家相关法律、法规，有较高的政策水平，能深刻领会上级意图、行文目的，知晓解决问题的实质和关键所在；二要明确自己的职权范围，熟悉自己的分内工作，有较高的写作能力；三要深入实际，及时下情上达，为上级及时制定法规政策提供可靠的依据。

（二）选好文种，行文有序

公文各文种之间有不同的适用范围、内容和对象，存在着明显的差别。行文应该选用怎样的文种，要根据行文的要求、目的、自身的权限、同受文者的隶属关系、具体要解决的问题等来确定。例如“通知”的内容不能写成“通告”的内容等。行文有序要求按行文的要求紧扣主题，突出中心，结构严谨，层次清晰，用语规范，表意准确。

（三）编发合理，注重实效

编发合理，注重实效，一要明确发文的权限和行文规则，清楚自身的隶属关系、职权范围、受文对象和发文目的；二要分清公文各文种之间的上行文、下行文或平行文的关系，摆好自己的位置；三要写作符合相关程序，有明确的发文依据，使之合法合理，切实可行；四要严格控制公文的数量和范围，避免公文的滥发，影响公文的权威性、严肃性和使用效率。