第二章 公务类文体（二）

第一节 议案、报告

一、议案

（一）议案的概念

议案是适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项的公文。

议案是公文中的新文种，制作主体仅限于各级政府，其适用的范围比较狭窄。在公文的实际运作中，议案的使用范围要大于上述概念。本节所讲的议案，仅限于各级政府向同级人民代表大会及其常委会提出的议案。

（二）议案的功能

1．依法行文的作用

议案是各级人民政府依照国家法律，在自己的权限内，依法提出需要审议的各种事项、政策、法规等待审、待议的文件。因此，各级政府要使议案得以通过，必须依法行文和依法立出议案，使议案合法、合理，务实周详。

2．提请审议的作用

提请审议是议案最大、最基本的功能，也是撰写议案的基本目的。提请审议是议案能否得到通过和贯彻执行的关键，必须要充分认识，高度重视。提请审议的作用主要表现在几个方面：一是国家法律规定必须提交人民代表大会审议；二是提请审议是完善议案的必备手段，议案执行起来也有据可依；三是能够真正体现人民的意志和国家的意志；四是无论审议的结果如何，都可以促进政府工作，了解社情民意，提高执政能力和施政效率。

（三）议案的特点

1．法定性

按照规定，只有各级政府才能向同级人民代表大会提出议案。参照《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，对议案做广义的理解，有权提出议案的仍然是少数的法定机构，党团组织、社会团体、政府部门、企事业单位等，都无权提出议案。因此，议案这种文体在基层很少使用。任何议案必须合法，在国家相关法律、法规限定的范围内拟定、行文、审议、执行，做到有法可依，不能有任何的超越。

2．特定性

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定，议案的内容，必须是属于人民代表大会及其常委会职权范围之内的事项。超出人民代表大会职权范围的议案，不会被大会接受。议案必须在各级人民代表大会或其常委会举行会议期间提出，否则也不会被列为议案。

3．可行性

可行性是议案的又一基本要求。适合提交人民代表大会会议审议的事项，必然是重要事项，而且议案中提出的方案、办法、措施必须切实可行，才有可能获得通过。只有议案可行，有针对性地解决问题，才能实事求是、脚踏实地表达人民群众的意愿和要求。

4．严肃性

议案一经通过，就成为行政性的法律、法规文件或规定，其严肃性始终贯穿着提请、审议、通过、发布、执行等过程。没有严肃性，就没有议案的获准性、人民代表大会审批的权威性、政府贯彻执行议案的可靠性，议案也难以深入人心，极可能成为一种摆设。

5．代表性

议案代表政府的意志，更重要的是代表了人民的意志，表达了人民的心声，体现了人民的利益和愿望。议案为谁制定、为谁服务、代表谁的利益，不仅仅是一个出发点的问题，而是体现政府性质、立场、施政宗旨、服务能力的大问题。

（四）议案的类型

议案的基本类型有三类：一是政府向人民代表大会提出的议案；二是非政府机关向人民代表大会提出的议案；三是人民代表大会代表联名向人民代表大会提出的议案。在三大类中，每一类在具体使用上可以划分的议案文本则比较繁杂。在这里，我们重点介绍的是政府向人民代表大会提出的议案，其他议案与政府议案并无太大差异。政府向人民代表大会提出的议案可以进行以下划分：

1．议案按内容分类

议案按内容分类为施政议案、制法施法议案、处理重大事项议案、外交事务议案、重大项目和重大工程议案、重大规划议案等。

2．议案按级别分类

议案按级别分类为国家行政机关议案、省级政府议案、市级政府议案等。

3．议案按特定对象分类

议案按特定对象分类为科技议案、教育议案、医疗议案、卫生议案、人事变动议案、机构设置议案等。

4．议案按属性分类

议案按属性分类为立法性议案、重大事项的决策性议案、建议性议案、任免性议案、特殊议案等。

（五）议案的结构

1．标题

议案的标题有两种形式：一种由发文机关、事项名称和文种组成，如《国务院关于提请决定任免国务院若干组成人员的议案》等；另一种由事项、文种组成，如《关于提请审议修改后的国务院机构改革的议案》等。

2．正文

正文是议案的核心，有案据、方案、结语三部分。

（1）案据。案据即提出议案的根据。由于内容不同，这部分的篇幅长短在不同的议案中会有很大的差异。案据是正文中由行文机关简要说明提请审议的议案名称、缘由、背景、意义、目的等诉求部分。

（2）方案。方案即提请审议的方案，是议案原件全文。此部分的议案原件，可以视为议案的附件部分，是审议的对象或依据，也是对提请审议的事项或问题提出解决的途径、方法的部分。

（3）结语。结语即议案的结尾部分，主要用于提出审议请求。一般都采用模式化写法，言简意赅，如“这个草案业经市政府同意，现提请审议”等。

（六）议案与请示的区别

议案与请示的区别在于：首先，议案的作者有严格限定，必须是各级人民政府，专指性非常明确，受文者只能是同级人民代表大会或其常务委员会；其次，议案是商议、讨论相关方案，请示则用于同一组织系统或专业系统的任何下级机关对上级机关的相关呈请；再次，议案关系的事项是提请国家权力机关审议的重大事项，请示涉及的事项不仅仅是重大事项；最后，在效用上，请示可以要求对方回复以表明态度，内容不带强制执行，议案则在经审议通过后，具有法律约束力，要求有关机关或人员认真遵照执行。

（七）议案的写作要求

1．议案行文必须依法合法

第一，分清提请审议的事项，要按法定的职权范围明确其归属。凡事项不属于自己权限的，可以提出议案，由人民代表大会或其常委会进行审议；反之，则不必提出议案。第二，应当提出议案的却不提出，或者不必提请审议的却又作为议案提出，都是严重的失职行为。第三，必须知晓与提请审议议案有关的国家法律、法规，必须做到依法行文，依法提请审议。

2．用语准确严谨

议案要经过严格的审议程序，不能有丝毫马虎。在提请议案时，一定要仔细斟酌用语，将提请审议的理由、根据等阐述清楚，有说服力，使议案尽快获得通过。这就要求语言表意要准确、清楚；注重在用语上强调议案的重要性、必要性、科学性和可行性；阐述、说明要注意语言的内在逻辑性，做到语无疏漏，经得起推敲。

二、报告

（一）报告的概念

报告是一种适用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，或者答复上级机关询问的陈述性上行公文。

（二）报告的功能

1．汇报与反映作用

报告就是汇报工作，呈报情况，专一性特别强。下级向上级定期或不定期地汇报工作，反映问题，沟通信息，加强联系，是报告最突出的功能，也是上下级纵向往来的一种重要形式。这种汇报和反映相关问题、情况的作用是报告的基本属性，是构成报告的必备要素。

2．答复与联系作用

下级反映工作情况、输送信息，对上级提出的询问做出答复，以期得到上级的理解、支持、指导和帮助，是报告作用的又一种表现形式。报告将汇报、反映、答复、联系有机融合，实现报告作用的双向化，利于建立新型的上下级关系。上级通过报告，可以了解下级状况等；下级通过报告，可以知晓上级的意图等，联系与答复作用明显。

（三）报告的特点

1．真实性

报告必须真实。真实性体现在内容真实、事项真实、汇报真实、答复真实。否则，上级不知真情，做出错误的判断和分析，在指导上出现偏差，在政策上出现失误，将造成极大的危害。

2．陈述性

报告都是围绕陈述事实这个重要内容来展开的。报告反映相关信息、重要情况、工作实绩、经验教训、相关问题、各种打算等，都要依靠陈述性来发挥作用。上级也能凭借下级的陈述，掌握真实情况，采取相应的措施，做出正确的决策。

3．广泛性

报告的用途广泛，使用频率极高，作用越来越大，公文事务化的特征越发明显。同时，报告也成为上下级机关或单位之间及时交换情况，互通信息的重要通道，桥梁与纽带作用日益被强化。

（四）报告的类型

1．报告按用途分类

报告按用途分类为工作报告、情况报告、答复报告、递送报告等。

2．报告按性质分类

报告按性质分类为综合报告和专题报告等。

3．报告按目的分类

报告按目的分类为呈报性报告和呈转性报告等。

报告种类较多，有不同的划分方法。常用的报告类型有如下几种：

综合报告是为上级机关全面了解工作状况或有关情况而制发的报告。综合报告反映在一定时期内的工作情况等，可以使上级全面了解情况，从而做出更为全面的工作指导。综合报告一般有定期性上报的特征，如《北京市人民政府2018年工作报告》等。

专题报告是专门反映某项具体工作、事项、问题而制发的报告。专题报告内容集中，主题专一，常用在上级机关或主管部门部署某项工作、任务、事项之后。汇报某项工作落实情况的工作报告、反映对某事项或某问题的情况报告、回答上级查询有关问题的答复报告、检讨工作错误的检查报告等，都可视为专题报告。

呈报性报告是单纯汇报工作、反映情况或答复上级询问而不转发的报告。呈报性报告要么只陈述情况，不提出意见；要么以陈述为主，以意见为辅。呈报性报告又可以分成以下两种：

第一，工作报告。工作报告重在汇报工作，综合报告和专题报告都属于工作报告。工作报告的主要内容包括：概述已做过的工作及进展；汇报主要成绩、做法、经验；指出存在的问题；说明今后的打算；等等。

第二，情况报告。情况报告是专门向上级反映情况的报告。这种报告反映的情况涉及面广，情况种类多，经常作为上级了解和把握重要情况的信息源，如重大事故、突发事件、最新问题、最近动态等内容的情况报告。情况报告专题性强，时效性要求高，内容务求真实，有些还带有密级，如商务部发布的《主要消费品供需状况统计调查分析报告》等。

呈转性报告是提出建议并请求上级机关予以批转的报告。呈转性报告重在提出处理、安排的建议，反映的情况只作为一种依据，建议的内容详细具体，一经批转，就有指示的性质，将产生一定的行政约束力。

（五）报告的结构

1．标题

报告的标题有以下四种：一是由事由、文种构成，如《关于加强就业工作指导的报告》等；二是由发文机关、事由、文种构成，如《上海市政府工作报告（2018年）》等；三是只有文种，多用于内部的报告，如《报告》；如果内容紧急，“报告”前加上“紧急”字样的报告，如《××市关于当前抗洪抢险的紧急报告》等。

2．正文

报告的种类不同，正文亦有所不同。常见的共同格式有开头、正文、结尾三部分。开头一般说明报告的背景、缘由和目的。接下来，再以“现将有关情况报告如下”之类的惯用语过渡到报告的正文。正文是报告的核心，一般有主要情况、存在问题、经验教训、今后打算等四个方面。不同的报告种类，其正文各有侧重点。正文的结尾比较简单，常用“特此报告”“以上报告当否，请审核”等语句结束全文。

（六）报告与汇报的区别

一是报告是公文，由法定的作者制成，以机关、团体的名义发出；而汇报一般不作为正式文件，汇报的作者可以是机关、团体，也可以是个人，不具有法定公文的权威和效力。二是报告按公文处理程序制作、签发、上报，具有汇报性；而汇报一般作为内部文件刊登在“简报”等内部刊物上，用以推动部门、系统工作，具有一定的交流性。三是报告标题有固定写法；汇报的标题写法灵活，可用文件标题，也可用文章标题，无固定格式。四是报告内容可做专题研究，可进行综合，汇报内容则必须是综合性的，以综述经验、动态、情况为主。五是报告用第一人称；汇报亦然，但也可用第三人称。

（七）报告的写作要求

1．内容真实可靠

向上级机关汇报工作或反映情况，决不能掩饰问题、弄虚作假，内容必须真实可信，在报告的写作中尤为重要。内容真实与否，直接关系到领导机关决策、措施等的可靠性、行之有效的保证性。内容真实可靠的报告才可信度高，便于操作，利于上下级协调关系，提高工作效率。

2．注重时效性

报告的写作是有时效性要求的。报告的事项、反映的情况，一般都是新近发生的、需要及时解决的问题。因此，抓住时机，及时写、及时报，不能时过境迁才写报告，结果事与愿违，达不到报告的最终目的，甚至造成不必要的损失。

3．用语简洁明了

报告要做到主题明确，重点突出，有较强的概括、综合能力，就要选好用语，注重表意；要多写短语，少用长句；要活跃思维，切忌呆板；要提炼审视，善加修改。

4．不能夹带其他事项

在汇报工作或反映情况时，报告不能夹带与之无关的请示事项，这是报告的一大忌讳。因为有些报告上报后，受文单位可以不必答复，如有夹带事项则很难处理，不仅会贻误工作，还有损于自身形象。

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