第二节　管理体制

一、概述

（一）管理体制的概念

管理体制是国家、事业和企业单位机构设置和管理权限划分的制度，决定着各种关系的协调。

企业管理体制是企业内部机构设置和管理权限划分的制度，是企业内部在隶属关系、管辖范围、管理幅度、分工分权、管理制度、办事程序等方面的具体规定。

企业内部职能作用的发挥、相互关系的协调都是由管理体制决定的。

（二）企业管理体制的基本内容

管理体制的核心是纵向和横向各组织之间职责和权力的划分，主要是合理地划分企业管理层次和部门，并确定其性质、隶属关系、主要权责等。其基本内容主要有以下几点：

1.领导体制

实质是企业领导权问题。铁路企业作为国有企业，本质上属全民所有，企业的领导权，主要指三大权，即决策权、指挥权和监督权。决策权是指对企业的具体生产经营方向、方针以及某些重大措施的决定权；指挥权是指根据既定的决策方针，对企业实施日常生产经营活动的行政领导；监督权是指从企业所有者的权益出发，对企业的决策者和指挥者进行全面监督。

新中国成立后，我国国有企业领导体制经历了一长制、党委领导下的厂长负责制和厂长负责制三个阶段。改革开放以来，国有企业建立现代企业制度，实行公司化管理，股东会负责公司资本权益、经营方针和投资计划、确定董事、监事等重大决策；董事会负责公司经营计划、投资方案、任免经理等决策；经理负责公司的日常生产经营工作；监事会负责董事、经理的监督。

2.层次划分

层次划分是指对行政组织进行一系列的纵向分解，主要是指管理层次。铁路运输企业一般实行铁路局、站段、车间三级管理体制，站段实行站段、车间、班组三级管理架构，车间实行车间、班组、岗位三级管理架构，即“三三三”制。

3.部门划分

部门划分是指对行政组织进行一系列横向分解，设置不同的工作部门，担负不同的职能任务，分工协作完成本层级的整体管理职能。企业一般分生产业务和综合管理两大部门系统，如铁路局的运输、客运、货运、机务、供电、车辆、工务、电务、建设处等属生产业务系统，计划、财务、人事、劳资、物资、教育处等属综合管理系统。

4.职权划分

职权划分是对各级管理层次和各类管理部门职责和权力的划分，是管理体制的重要内容之一。只有职权划分清楚、合理，才能使管理体制形成一个有机的整体，纵向上使管理层次减少环节，横向上使组织精干协调。职权划分不明确、不合理，就会在工作中产生办事效率低和办事推诿的现象。

5.布局调整

布局是指对事物的规划和安排。铁路布局通常是指生产力布局，是对铁路生产单位进行合理的规划和安排，生产力布局调整一般涉及生产单位及其内部机构的撤并和生产单位管界调整。

（三）企业管理体制的作用

1.对企业的组织作用

管理体制的组织作用是通过纵向管理和横向管理实现的。从纵向管理上是通过对各管理层的划分，将各个层次的工作自下而上的将权责划分清楚，确定一项具体的工作，应当放在哪一个层次中比较合适，使这项工作在所定层次内得到组织实施，最终得以实现，达到预期的目标。从横向管理上是通过不同层次上的各管理部门所起到的职能作用来实现的，职能部门的具体分工，更进一步使管理落实到部门和专职岗位身上，使他们在各自的岗位上，将工作系统组织到一起。这纵、横两个方面，形成管理网，把企业系统地组织起来，这就是管理体制对企业所起的组织作用。

2.对编制工作的核心作用

编制工作不论是机构设置、定员分配或职责范围的制定，都要依管理体制的确定而确定，而且又制约其他各项工作的决定。以铁路装卸管理体制为例，现在全路基本上存在两种体制——有的铁路局按块块管理的站装合一体制，有的铁路局按条条管理的装卸独立体制。由于管理体制的不同，形成了管理上和机构设置的不同，机构设置的不同，决定了在职责范围和定员设置等方面的差异。所以企业管理体制制约着整个编制工作的方向，它在编制工作中处于极其重要的地位，起到核心作用。

二、确定企业管理体制的原则

1.适应生产经营需要的原则

这是一条总的原则。一方面，企业管理体制是一种手段，其目的是更好地实现企业生产经营任务和目标；另一方面，企业经营任务和目标实现的好坏，又是衡量企业管理体制设计是否正确有效的最终标准。

2.适应企业生产特点的原则

每个企业都具有自身的特点，只有根据企业自身特点确定企业管理体制，才有利于企业生产经营管理。铁路运输企业的生产特点是线长点多、集中统一、连续生产、协调动作及跨越行政区域，所以铁路管理体制的确定，首先要考虑铁路运输指挥高度集中，工作的整体性和连续性。只有这样充分考虑各自的生产特点，才能使企业的运行机制处于良性循环之中。

3.实行统一领导分级管理原则

现代化企业管理体制应该是统一领导和分级管理的有机结合。企业生产过程是产品形成的过程，随着社会分工的越来越细，各道工序衔接，对产品的技术要求，以及涉及各方面的管理，必须实行统一领导，才能全面考虑问题，使决策的问题得到实施和贯彻，反之企业各方面的决策就贯彻不下去。分级管理是企业管理层的分工，也是调动职工积极性的必要手段。作为企业的第一管理者，尽管自身的素质较高，但是对企业的方方面面都精通也是不可能的，特别是大企业，更需要有各管理层，实行逐级负责，最终保证目标任务的实现。

4.提高管理效率和经济效益原则

确定企业管理体制的根本目的，就是要根据企业的实际情况，因地制宜，保证管理工作的高效率，从体制机制方面克服办事推诿、扯皮的不良倾向，使各个环节运行畅通。企业经济活动是为了提高经济效益，用以改善企业的再生产、改善职工生活水平，二者的改善，必须以经济效益作为前提，只有经济效益的提高，才能有能力扩大再生产和改善职工的生活水平。

三、我国铁路运输管理体制现状和改革

（一）铁路运输管理体制现状

目前，我国铁路运输管理体制的现行基本状况是：中央机构为国家铁路局和中国铁路总公司，区域管理机构为铁路局（铁路集团公司），基层单位为站段。

1.国家铁路局

2013年3月，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，铁路实行政企分开，将铁道部铁路发展规划和政策的行政职能划入交通运输部，组建国家铁路局（副部级），承担铁道部的其他行政职责，为交通运输部管理的国家局，职责以行政和监管为主。主要负责起草铁路监督管理的法律法规，参与研究铁路规划、政策和体制改革工作；负责铁路安全生产监督管理，制定相关管理办法并实施；负责拟定规范铁路运输和工程建设市场秩序政策措施并组织实施，监督铁路运输质量和铁路企业承担国家规定的公益性运输任务情况；负责组织监测分析铁路运行情况，开展铁路行业统计工作以及开展铁路的政府间有关国际交流与合作等职能。此外，国家铁路局设立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州等7个地区铁路监督管理局，负责辖区内铁路监督管理工作。

2.中国铁路总公司

2013年3月，根据十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，铁路实行政企分开，在撤销铁道部基础上，经国务院批准，依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立中国铁路总公司，承担原铁道部的企业管理职责。它是中央管理的国有独资企业。

中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营。负责铁路运输统一调度指挥；负责国家铁路客货运输经营管理，承担国家规定的公益性运输，保证关系国计民生的重点运输和特运、专运、抢险救灾运输等任务；负责拟订铁路投资建设计划，提出国家铁路网建设和筹资方案建议；负责建设项目前期工作，管理建设项目；负责国家铁路运输安全，承担铁路安全生产主体责任。

3.铁路局（铁路集团公司）

铁路局是依据国家铁路网络结构和货流、车流规律，以充分发挥运输设备能力和提高运输经济效益以及便于运营管理为原则，经国务院批准而设置的，是中国铁路总公司直接管理的下一级区域性经营管理机构，为巨型运输联合企业。主要负责本区域内的运输生产和经营管理，承担部分铁路建设和线路大修，对管辖范围内单位实施全面的领导管理；负责组织所属基层单位，贯彻执行铁路总公司、国家铁路局的规章制度，直接组织日常运输生产和经营任务，完成上级下达的各项任务指标，组织运输设备养护维修等。

4.站段

站段就是基层单位，有时又称基层站段，是按照铁路运输不同专业设置的基层生产单位，其基本职责是在铁路局的领导下，为完成铁路运输产品进行某一专业的生产业务活动，实行铁路内部经济核算。

车间作为站段等生产单位的现场直接生产组织指挥机构，其设置权限在铁路局，总公司仅仅做原则性要求。

（二）铁路运输企业管理体制改革

翻开中国铁路发展史，我们发现，自晚清时期以李鸿章、张之洞等人为代表的洋务派倡议修筑铁路起，1891年4月21日，光绪皇帝诏谕：关东（东三省）铁路由榆林（山海关古时称榆林）西造干路出关，经沈阳达吉林，另由沈阳造支路至牛庄（营口），所需经费，著户部将原议修建卢汉铁路的官款每年200万两白银，移作关东铁路专款。同年6月30日，清政府在山海关设立北洋官铁路局，派记名提督周兰亭和直隶候补道李树堂为总办，“住工督率”山海关站舍和机车房兴建。至此，官方规划并出资修建的关东铁路开始修建。这是在中华大地修建的第一条“官办”铁路。

120多年来，随着中国铁路不断修建，全国路网不断完善，其运输管理体制也不断变化发展。新中国成立前，铁路运输管理体制比较凌乱不统一，同时伴随军事斗争和战争需要不断变化。新中国成立后，在中国共产党领导下，全国铁路统一归中华人民共和国铁道部管理，中国铁路管理体制第一次得到了完全真正统一。

1.铁路运输管理体制沿革

中华人民共和国成立以前，铁路反复遭受战争破坏，解放区军民在中国共产党领导下进行了艰巨的抢修、抢通斗争。1946年7月在东北地区成立了东北铁路总局，统一管理全区约5000多公里铁路。

1948年3月9日，吉林市解放，接收国民党交通部吉林区铁路管理局，3月12日，成立东北铁路总局驻吉林办事处，9月1日，东北铁路总局决定牡丹江、通化铁路管理局与吉林铁路办事处合并，正式成立吉林铁路管理局。

1948年10月15日，锦州解放，东北铁路总局决定成立锦州办事处，同年11月19日，成立锦州铁路管理局。

1948年11月2日沈阳解放，标志着全东北的历史进入了新的一页，开始了人民铁路人民管的新时期。当日，在以陈云为首的沈阳特别市军事管制委员会领导下，成立了铁路接收处，终结了国民党政府管理的“中国长春铁路管理局”。11月25日，沈阳特别市军事管制委员会决定，成立沈阳铁路军事管理局。

1949年1月，成立中国人民革命军事委员会铁道部，统一管理全国各解放区铁路。

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立，标志着新中国正式成立。同日，根据1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条的规定，设置中央人民政府铁道部。原中国人民革命军事委员会铁道部改组为中央人民政府铁道部，任命滕代远为部长，统一管理全国铁路的运输生产、基本建设和机车车辆工业。

1949年12月，全国各主要干线修复通车。设天津铁路管理局和北京铁路管理局。

1950年3月21日，成立重庆铁路工程局，为重新修建成渝铁路作准备。同年6月7日，重庆铁路工程局改组为西南铁路工程局。1952年5月8日，西南铁路工程局改组为重庆管理分局。

1950年5月1日，中苏共管的中长铁路管理局成立（俗称“新中长”）。撤销了哈尔滨和沈阳两个铁路局，其部分线路划归新成立的中长铁路管理局，部分划归齐齐哈尔、吉林、锦州三个铁路局。中长铁路管理局下设5个分局：海拉尔分局（中长一分局）、哈尔滨分局（中长二分局）、牡丹江分局（中长三分局）、沈阳分局（中长四分局）、大连分局（中长五分局）。

1950年5月1日，西北铁路干线工程局于甘肃天水成立。

1951年，南宁铁路局成立（从衡阳铁路局分出）。

1952年，天津、北京铁路管理局两局合并成为天津铁路局。

1952年12月28日，西北铁路干线工程局改为铁道部第一工程局，设于兰州市。

1952年12月31日，在哈尔滨召开中长铁路移交大会，根据中苏政府联合公报，中长铁路完全移交中国，至此，结束了中长铁路两年零八个月的中苏共管历史。第二天，1953年1月1日，根据中央人民政府铁道部命令，成立新的哈尔滨铁路管理局，下设7个分局[分别是满洲里、哈尔滨、牡丹江、长春、沈阳、大连、安（丹）东分局]，是全国当时管辖范围最大的铁路管理局。

1953年1月1日，重庆管理分局改组为重庆铁路局，直接由铁道部领导。1953年5月13日，綦江铁路局并入重庆铁路局。

1953年1月1日，广州铁路管理局成立（从衡阳铁路局分出），管辖粤汉铁路（蒲圻车站以南不含该站）、湘桂铁路（冷水滩车站以东含该站）、广三铁路、广九铁路和新划给广州铁路管理局的浙赣铁路（鹰潭车站以西不含该站）及南浔铁路（南昌至九江），并包括全局辖区内的支线铁路。

1953年1月1日，柳州铁路局成立（南宁铁路局搬迁至柳州）。

1953年天津铁路局局机关移至北京，更名为北京铁路局。

1953年8月1日，重庆铁路局改组为重庆铁路管理局。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国国务院组织法》，国务院按照《国务院组织法》的规定，将原中央人民政府铁道部改为中华人民共和国铁道部，接替相关工作，成为国务院组成部门。

1956年1月1日，将哈尔滨铁路管理局划分为沈阳、哈尔滨两个铁路局管理，成立沈阳铁路管理局，下辖沈阳、长春、大连、安东（丹东）四个分局。

1957年5月，重庆铁路管理局迁至成都，并更名为成都铁路管理局。

1957年11月，成都铁路管理局更名为成都铁路局。

1958年1月1日，南昌铁路管理局成立。

1958年1月1日，牡丹江铁路管理局成立。

1958年8月1日，沈阳铁路管理局改为沈阳铁路局，

1958年10月1日，武汉铁路管理局成立。

1958年10月25日，铁道部第一工程局改为乌鲁木齐铁路局。

1958年11月1日，铁道部决定成立长沙铁路管理局，管辖湖南省境内铁路。

1961年8月，长沙铁路管理局并入武汉铁路管理局。

1959年1月1日，南昌铁路管理局南平办事处撤销，福州铁路局成立，局址在福州市郊魁岐。1965年5月，福州铁路局撤销，成立福州铁路分局，隶属南昌铁路局。

1959年，上海铁路总局成立，1963年总局更名为上海铁路局，管辖区域有所扩大。

1983年3月1日，撤销武汉铁路局，并入郑州铁路局。

1983年10月1日，撤销吉林、锦州铁路管理局，并入沈阳铁路局。

1997年4月1日，铁道部在昆明召开昆明铁路局成立大会，将成都铁路局所属昆明铁路分局和开远铁路分局划出，重新组建昆明铁路局。昆明铁路局不设铁路分局，实行铁路局直接领导站段的新体制。

到2003年8月改革之前，新中国的铁路管理体制完全形成，形成铁道部—铁路局—铁路分局—站段四级管理体制。其最大特点是：政企合一，医院、学校、幼儿园、公检法自成体系。

2.铁路运输管理体制改革

随着我国改革开放的不断发展，政治、经济体制改革不断向深度和广度扩展，铁路管理体制也不断进行改革调整。

2003年8月，对铁路企业承担的社会职能进行剥离，全路的各类学校和医院陆续向当地政府移交，实行属地化管理，到2006年基本结束。

2005年3月18日，全国铁路改制，撤销了铁路分局这一级机构，将原郑州铁路局的西安、安康铁路分局划出组建为西安铁路局；将原郑州铁路局的武汉、襄樊铁路分局划出组建为武汉铁路局。铁路运输管理体制由四级变为三级，即铁道部—铁路局—站段。

2007年11月16日，柳州铁路局总部搬迁至广西壮族自治区首府南宁市并更名为南宁铁路局。

2009年7月8日，铁路公检法系统管理体制调整。按照党中央、国务院统一部署，铁路公检法等国家职能回归政府，将原各铁路局领导和管理的各地铁路公安局及其公安处和派出所统一划归铁道部公安局直接领导和管理，列入国家公务员系列；将原各铁路局领导和管理的各地铁路检察院和法院及其基层院移交当地政府领导和管理，理顺了铁路运输企业承担国家政府职能问题。

2013年3月，新一轮国务院机构改革启动，铁路实行政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入国务院交通运输部，组建国家铁路局，由国务院交通运输部管理，承担原铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担原铁道部的企业职责，不再保留铁道部。至此，铁路政企分开改革完成。中国铁路总公司以铁路客货运输服务为主业，实行多元化经营，继续组织、领导和管理各铁路局客货运输服务和铁路安全生产及铁路建设工作。中国铁路总公司成为中央管理的国有独资企业。这次改革，解决了铁路政企不分问题。