三、作为“选拔团”的中国共产党

“选拔团”理论由Bueno de Mesquita等（2003）提出。“选拔团”是能够决定政府官员任用的团体。“选拔团”理论的价值在于，它为研究不同政体的学者提供了一个统一的概念。每一个政体都面对如何选拔政府官员的问题；“选拔团”的规模很大程度上决定了它的形式。在民主制中，“选拔团”包括全体公民；在独裁体制中，“选拔团”由能够威胁独裁者统治的少数人或者少数几个家族组成。“选拔团”的性质决定了对执政者的激励机制，执政者必须要迎合“选拔团”的利益诉求。在民主制中，执政者愿意提供造福于大多数民众的公共品；在独裁体制中，执政者只需要贿赂一个很小的“选拔团”中的少数具有决定性作用的个人或家族。

“选拔团”理论对中国政体的解释力受到了学者的挑战（比如，Gallagher and Hanson，2013），其中最重要的，是这个理论忽视了中国政体的制度化。但是，“选拔团”这个概念可以帮助我们理解中国的官员选拔制度。与西方民主制不同，中国的政府官员并不是民众直接选举产生的；他们是党提名的。因此，他们对党负责。在这个意义上，党就是中国的“选拔团”。但是党和Bueno de Mesquita等人定义的“选拔团”有一个重要的差别：它不是由一群人构成的，而是由党的选拔制度构成的。这套制度始建于上世纪80年代，并在之后的三十多年中不断完善。这个差别是非常重要的，它决定了中国的官员不必迎合任何群体，而只需要对体制有信心，对党忠诚。这再次说明，党不仅是一个组织，而且还是一种制度。“选拔团”不是一群能够潜在地决定执政者命运的人，而是一套规范选拔程序的制度。“选拔团”理论的一个推论是，在非民主制中，执政者如果要继续执政，就需要贿赂“选拔团”中得势的一派。在这样的政体中，利益交易是王道，执政能力没有任何意义。这一点也许适用于大多数非民主制度，但是不适用于中国，因为中国的“选拔团”不是由个人组成的，而是一套规范选拔程序的制度。

（一）中国的政治选拔

如上所述，党在80年代就开始建立选拔党政领导干部的制度。2002年，这些制度被总结为《干部任用条例》，经过2014年1月的修订，这个文件改称为《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。[2]这个条例详尽地规定了各级党政领导干部的考核选拔程序。

《条例》规定，选拔任用党政领导干部必须坚持“党管干部原则”。其他原则包括：五湖四海、任人唯贤原则；德才兼备、以德为先原则；注重实绩、群众公认原则；民主、公开、竞争、择优原则；民主集中制原则；依法办事原则。各级党委负责实际的选拔程序。一般来说，党委组织部和党委书记是选拔工作的主要决策者。组织部先草拟一个小范围的候选人的名单，然后与候选人以及他们的同事、下属进行谈话。在关键岗位如党委书记和主要政府首脑的选拔上，组织部也会邀请刚刚卸任的老干部进入考察组。考察完毕之后，组织部向党委推荐候选人，党委集体决定最终的人选。对于政府官员的选拔，候选人名单形成后，需要在地方人大进行投票确认。《条例》为选拔程序提供了细致的指导。《条例》还规定，年轻官员可以成为考察对象，成为储备干部，并对考察过程做出了详尽的说明。成为考察对象的官员通常被安排在处于同一行政级别的不同岗位上轮岗。《条例》还对领导干部交流做出了规定。除了常规的选拔，公开选拔也是选拔任命领导干部的一种方式。这为在非政府部门工作的人提供了一个进入政府的快捷通道，也为政府内部的官员提供了一个尝试新岗位以及快速升迁的机会。《条例》也对公开选拔做出了规定。

由此可见，中国共产党的选拔任用制度是程序化和制度化的。这套制度将中国的政体与其他非民主政体区别开来。研究表明，制度化程度是决定非民主国家经济表现的重要因素（Gehlbach and Keefer，2011）。中国改革开放之后的经济成就也许很大程度上要归功于中国共产党的制度化。在“文革”时期，国家机器遭到严重破坏，党政领导干部的选拔任用极其不规范，加重了国家和社会的动荡。改革开放之后，国家建设重新走上正轨，党政干部的选拔任用程序逐步制度化。在西方民主制中，官员由民众选举产生；在中国，党通过一套既定的程序选拔官员，因此，用“选拔制”来称呼中国的官员产生机制是再恰当不过的了。

然而，制度化并不能保证政体的正当性，一个正当政体的政治选拔首先必须是开放和竞争的。中国的政体经常被认为是封闭和非竞争性的，这也许来自两个误解。第一，中国政体受中国共产党的掌控，排除了其他政党的参与；第二，入党要求党员信仰党的正统意识形态，因而排除了信仰其他意识形态的人。本章之前的论述已经证明，这种看法是错误的。中国共产党并不固守单一的意识形态，党向各行各业的人士开放；党允许不同群体的人士入党，为利益群体提供一个竞争和妥协的平台；党已经和国家机器融为一体，党是否垄断权力是一个伪问题。但是，中国选拔制的开放性和西方民主制的开放性的确有一个显著的区别。在西方民主制中，理论上公民可以在任何时间、任何地点开始从政；因此，一些政治家能够在比较年轻的时候脱颖而出就不足为奇。在中国，一个人如果要从政，就必须在年轻时就进入体制，用一生来完成在体制内的升迁。党也非常重视吸引年轻人入党。改革开放以来，精英大学的学生得到更多的垂青（Walder，2004）。部分学生通过公务员考试进入政府，开始在体制内与同龄人开始漫长的晋升锦标赛。他们中的少数人最终能够上升到较高的职位，大多数人则在普通岗位上退休。几乎所有中央领导人都有过地方从政的经验，政治局委员几乎都当过省委书记。

（二）官员能力与政治选拔

从政治选拔的角度来看，我们最好把中国共产党看作是代替西方民主制中的选举机制的一种制度。在西方民主制中，政客之间竞争的是选民的选票；在中国，官员加入一场长期的晋升锦标赛。西方民主制和中国选拔制的区别在于，官员需要迎合的“选拔团”不同：西方民主制中的官员需要迎合选民，中国的官员需要迎合党的选拔标准。

对党的忠诚是选拔的重要标准之一。但是，由于党已经不是一个传统意义上的政党，这里的忠诚并不是对某一政治意识形态的忠诚，而是对以党为中心的宪法构架的忠诚，是对中国共产党体制的忠诚。从这个角度来看，现有官方的叙事没有把党放在恰当的地位上加以充分的论述；党还是被当做一个常规的政党，而不是宪法构架的一部分来看待。如果中国的选拔制得到全体中国人民的一致认同，从而获得宪法意义上的一致同意，那么，对党的忠诚就是对于政体的忠诚。

在已有文献中，一些研究表明，政治关联对中国官员的升迁有很大作用。比如，Shih, Adolph和Liu （2012）认为，派系是决定能否成为中央委员的重要因素。我们姑且不讨论这个研究涉及的一些技术问题，但需要指出的是，即使是在运转良好的西方民主制中，政治关联也不是什么新鲜事，比如，当一位美国新总统上任的时候，他会更换超过2000个的政府职位，能够得到职位的新人都是和他有关系的人。比政治关联更为重要的问题是，能力是否是决定官员选拔的一个关键性标准。如果答案是否定的，那么，一个政体就退化成了裙带政体，很难获得正当性。在这个方面，许多研究表明，能力的确是中国选拔制中的重要选拔标准。最早的研究见于李洪彬和周黎安在2005年发表的文章（Li and Zhou，2005）。他们研究了相对经济增长率如何影响省级领导干部进入中央的概率。他们发现，在一个官员任职期间，如果他任职省份的经济增长率比平均水平高出一个标准差，则这个官员的升迁概率就会在平均概率的基础上提高15%。后来的研究表明，控制官员与中央政府的关联之后，经济表现就失去了预测能力（如Jia et al.，2015）。然而，在大多数研究中，政治关联是通过同事关系或校友关系或两者合起来定义的。这种定义可能有两个问题。一是多数高层领导人都来自少数几所顶尖大学，二是多数中央官员都有在沿海省份工作的经历。这样，政治关联可能只是对升迁结果的事后描述，而不是决定升迁的原因。

意识到对省级官员研究中的种种问题，姚洋和张牧扬（Yao and Zhang，2015）把目光下移到市级官员。使用更为精细的计量经济学方法，我们测量了官员发展地方经济的能力，并发现，对于49岁以上的官员而言，能力越强的官员越可能得到升迁。Landry等（Landry, Lü and Duan，2015）更进一步研究了经济表现如何影响县、市、省三级政府官员的升迁。他们发现，GDP和税收增长显著地提高了县级官员的晋升概率，对市级官员的效果也比较显著，但对省级官员的效果不显著。这种显著性的变化顺序在一定程度上反映了能力和忠诚在选拔过程中的作用。在一个大型企业里，人事部门非常看重刚入职的年轻人的能力，总是要反复挑选才最终决定雇哪些人；在考虑中层干部的时候，工作表现也是一个非常重要的考察指标；到了公司高层，所有高管的能力都差不多，因此，谁最终能够担任总经理，某一方面的能力也许不是最重要的考察指标了。中国的选拔制和一个大型企业的人事制度类似，低级别官员的能力很重要，但经过几轮的选拔之后，较高级别官员的能力都差不多了，忠诚的重要性就凸显出来。

考虑到经济增长是党在相当长时期里的工作重心，官员选拔把发展经济的能力作为关键性标准，就不足为奇了。为适应经济社会条件的变化、回应大众的要求，党也在尝试建立更加全面的干部考察制度，将其他指标加入考核体系中。然而，党的组织部门和官员之间是一个多任务的委托—代理问题，根据经济学里的多任务定理（Holstrom and Milgrom，1991），由于经济增长是最容易依据度量的指标，官员主要围绕经济增长展开竞争就是必然的。这是为什么上级部门只好在一些重要的政策目标（如计划生育和环保）上使用“一票否决”制度的原因。

选贤任能把中国的选拔制与其他非民主制度区分开来。它吸引有抱负的年轻人进入体制，增强了民众对现行制度的信心。社会学研究表明，多数中国人相信“应得”的理念（张静，2013）。投射到政治领域，人们自然会期望能力高的官员在体制中脱颖而出。选拔制满足了这种期望，因而增强了自身的正当性。