第二节　成本效益理论

成本效益理论是政策法规评估中的重要理论分析工具，对于评估工作的顺利进行具有关键性作用。一方面，成本效益理论通过成本效益的比较分析，确定了政策法规制定实施的物质基础；另一方面，成本效益理论对成本效益的分析，保障了政策法规制定实施的正当性基础。成本效益分析最初是用测算产生的利益和成本对一项工程或项目的分析评估。目前作为理论工具，成本效益理论已经被广泛地运用到世界各国的政策法规评估中。

成本效益理论在政策法规评估中的应用已经有段历史。自19世纪开始，西方国家就有关于公共项目的政策效率问题的讨论。有学者将成本效益分析法引入公共政策的决策程序中，从而展开对公共政策的经济合理性的讨论。“成本效益”的概念首次提出是在法国经济学家朱乐斯·帕帕特的著作中。朱乐斯·帕帕特在其著作中，第一次将成本效益分析以“社会的改良”的概念提出。在此基础上，意大利经济学家帕累托再次解释了成本效益分析的内涵。在不断地探索与完善中，美国经济学家约翰·希克斯和尼古拉斯·卡尔多集前人之大成，构建了著名的卡尔多—希克斯准则。成本效益在政策法规评估中的运用进入了新的历史阶段。

成本效益理论在政策法规评估实践中的应用经历了复杂的过程。最先将成本效益理论在法规评估中制度化的是美国，美国在20世纪70年代已经确立诸多成本效益评估制度。随着法治社会的进步，英国、德国等西方国家也开始将成本效益理论纳入立法评估中，以立法成本效益评估制度为主的规制影响评估制度（Regulatory Impact Analysis，RIA）逐渐确定。⁽⁴⁾显然，成本效益分析在各国的政策法规评估实践中已经得到了广泛的应用和发展，构建中国特色社会主义法制，推动依法治国进程，对成本效益理论的研究和运用已经势在必行。

成本效益理论在实践中典型运用是成本效益分析法。成本效益分析法通过比较项目全部成本效益来开展项目价值评估。具体而言，成本—效益分析将成本费用分析法运用到政府所做出的计划决策之中，计算怎样使用最小的成本能获得最大的效益从而选择最佳的投资决策。这种方法经常被用在需要量化评估公共事业项目社会效益价值的工作上。随着经济的发展，政府投资项目不断增加，同时普通民众的投资热情也日渐高涨，对项目的成本效益的比较分析受到了社会的普遍关注。在这样的社会背景下，成本效益分析法获得了迅速发展，并被世界各国所接受与欢迎。政府项目评估中成本效益理论的成功运用为政府制度改革提出了新的借鉴思路，在制度评估中和绩效评估中，成本效益法得到了进一步发展。至此，成本效益分析法无论是在公共政策的制定和实施中，还是在法律法规的制定和实施中都得到了广泛的应用。除成本效益分析法外，其他类型经济分析工具如经济影响分析法、风险收益分析法、也在政策法规的决策程序中进行了应用。但是，在这些分析工具中，成本效益分析法运用的最广泛，因为其他的工具都无法替代成本效益分析法在公共决策中的作用。

虽然成本效益分析已经成为我国政策法规评估的重要发展趋势，但是成本—效益分析的难度也十分明显。首先，成本包含经济成本、政治成本、社会成本等，同时，经济成本又分为直接成本和间接成本，对政策法规的直接成本进行确认比较容易，但是政府支出的间接成本却很难确认。其次，在立法过程中涉及的社会成本更是一个难以衡量的问题，在实践中成本效益分析法多关注的是经济成本，社会成本关注度较弱，至于其他成本则更少被提及。可见，成本测算尚有难度，效益评估更是如此。政策法规确定的社会经济效益可能在短期内就能显示出来，却需要较长的时间才能确定。社会经济效益与社会成本类似，其分析对象往往是无形事物，如环境效益、文化效益等。这些无形事物难以用科学的标准界定和分析，评估过程十分复杂。因此，对成本效益理论在政策法规评估中的应用，我们还需要不断地研究和完善。