监管的两种认识

正如上述讨论所显示的，虽然监管在政治或学术辩论中日益凸显，但并没有在监管含义或正当性方面形成任何一致的意见。事实上，对于监管的不同解释之间存在很大分歧，尤其是对于监管的正当性存在不同的认识。一项重要的认识差异是作为对私人自治之干预的监管和作为一项合作事业的监管之间的差异。这两种对监管的认识都与一系列不同的特征相关联。将监管视为对私人自治之干预的认识，首先认为监管机构进行监管的主要目标甚至唯一目标是经济效率的最大化，社会问题或分配问题应留给民选政府来解决。第二，在制度安排的设计上，独立性原则是关键；该原则确保建立稳定且可靠的制度，使投资者免受不可预测的政府干预。第三，这种稳定性还要求监管工具尽可能采用规则这一形式，典型的例子就是一定年限内用于公用事业的价格控制。但是，监管机构施加的规则并不一定适用于所有的监管情况，而且可能构成不必要的限制。第四，除规则以外，与私人签订合同可能是社会协调的恰当机制，而且，通过设置恰当的激励，这种机制可以成为替代直接监管干预的适当工具；监管机构的目标应该是通过自我监管或合作监管系统，鼓励建立公共干预最少的机制。第五，监管机构与被监管机构之间的关系可被视为类似于合同，因此能够为私人投资者提供稳定性和可预测性。第六，在有必要进行审议和考虑外部利益时，监管机构采取的方式是通过咨询程序获取证据，而不是让利益相关者直接参与监管机构。如果逾越这一界限，将有监管俘获的风险。这种认识的最后一项要素是强调利用一般性的私法机制（例如侵权诉讼），将其作为监管问责的手段。因此，这一对监管的认识强调的是私人自治的价值、自我纠错的市场作用以及对合同稳定性的促进。

相比之下，另一种认识则是将监管作为一项事业。首先，根据这种认识，监管机构是“具体而微的政府”（governments in miniature）。监管机构对经济、社会或分配目标负有责任，这些目标是无论如何不可分割的。第二，监管独立性不是机构设计的关键原则，因为监管是监管机构与其他政府机构共同进行的一项合作事业；尽管独立监管机构的设立可能有特殊的偶然原因，但它们的责任是与政府和其他机构分担的，而且这些责任可能会在复杂的“监管空间”（regulatory space）中有所重叠。第三，正当性是政府授权（delegation）的产物；裁量可能比规则更加重要，而且可以通过程序工具对裁量权的行使进行问责。第四，这种认识还认为，不存在以私人自治为基础的纯粹的自我监管。自我监管只是反映了进一步的授权，授权的目的是使监管任务能更有效地完成。第五，监管机构与被监管者之间的关系并不是类似合同双方的关系，而是身处更广泛监管空间的大量利益相关者互动的复杂网络的一部分。第六，审议（deliberation）可以通过相关利益团体在监管机构内部的直接代表（如理事会成员）以及监管机构公开的政策制定来实现。俘获的危险要小于监管回应性的缺乏。最后，监管机构应该至少部分免于普通的私法责任，其可问责性应该通过程序化（proceduralization）的公法机制、议会监督（scrutiny）和司法审查来保证。问责制更多的是确保良好治理（good governance），而不仅仅是弥补私人的过错。

这两种相互冲突的认识是由一系列特征组成的，没有哪个监管机构会带有全部这些特征，而且事实上，这些特征之间可能存在内部紧张关系，例如依靠可预测规则和支持自我监管之间就是如此。尽管如此，认识的区分在实践和理论上还是相当重要的，尤其在涉及机构设计的问题上。