第一章 引言：监管的两种认识与四种模式

监管如今同时进入了政治和学术辩论的领域，这在20年前无从想象；事实上，我们可以令人信服地宣称，“监管型国家”（regulatory state）已经建成。这些辩论对于提升以往被忽视的社会、经济生活领域的关注度，将注意力集中到如何改进它们的运作来说是非常有益的。但是，辩论的大部分内容严重缺乏焦点。特别是在政治辩论中，监管的含义往往被过分简单化，人们理所当然地认为监管是强加负担，把监管视为自由市场的对立面。因此，当可能需要监管的时候，监管只是作为社会组织的次优选择；原则上，应尽可能优先考虑给予我们经济自由和消费选择的自由市场。监管因而永远是一种矫正市场失灵的不尽如人意的手段。这种监管概念的含义是狭隘的，监管只是经济管理的一部分。典型的监管机构是那些与水、能源等公用事业服务有关的机构，在这些领域，自然垄断问题阻碍了市场的自主运作。此外，还有其他的市场失灵领域，例如金融服务领域，但监管在这一领域发挥的也是保护储户和投资者的利益、保持市场信心以及保证市场平稳、透明运作的经济职能。

与政治辩论的情况截然不同，学术界形成的监管概念已越发宽泛。这一点明显表现在参与监管的一系列机构的广度上：从政府各部（government departments）到独立机构（independent agencies），再到“自我监管”（self-regulation）、“合作监管”（co-regulation），最后到由私人组织进行的监管（regulation by private organizations）。另一个明显表现是对监管目标多样性的接受，以及监管与经济领域相分离。因此，较早的监管定义强调监管在市场中的作用；监管“基本上是一项政治经济学概念，想要充分理解这一概念，需要参考经济组织的不同体系和维持这些体系的法律形式”。而新近的研究已经将监管的范围扩展到涵括众多其他类型的社会控制，融合了社会学和经济学的洞见。以下定义非常清楚地体现了这种宽泛的方法：

 

监管是根据既定标准或以产生大致确定的结果为目的，改变他人行为的持续且集中的努力，其中可能包含标准制定、信息收集和行为改变（behaviour-modification）机制。

 

监管的经济理论越来越重要，监管的社会理论也越来越受到重视，理论辩论由此变得更加复杂。这实质上改变了辩论的性质，“监管的经济理论一般倾向于根据经济学思维，在市场和监管之间做出明确区分……而面向不同形式的权力分析的社会学分析，则拒绝这种明确区分”。这样的理论非常复杂，这里无法进行深入分析。重要的方面包括：自创生法律理论（legal theory of autopoiesis），特别是与贡塔·托依布纳（Gunther Teubner）相关的研究成果以及在卢曼（Luhmann）的研究基础上进行的发展；起源于福柯的治理术理论（governmentality theories）；回应性监管（responsive regulation）理论，特别是与艾尔斯（Ayres）和布雷思韦特（Braithwaite）相关的成果。

监管概念的扩大受到了普遍的欢迎，既是因为这样一来对多种机构进行比较便成为可能，也是因为这一概念由此接受了远远超出经济范畴的大量不同的监管理由。鉴于近年来监管的最重要特征之一是设立了相当数量的承担社会性责任而非经济性责任，或者事实上兼具两种责任的监管机构，相对之前的严格限定，这种新的方法更加务实。因此，公用事业领域的经济性监管机构不再是范式性的监管机构，而且这一领域也没有产生新的范式。事实上，本书的一项重要主题就是要进一步发展这种方法，为此需要将具备下列特点的监管机构纳入讨论范围：履行社会性职能，不按照任何基于模仿市场结果的经济性逻辑而运行，以及不局限于明确存在市场失灵问题的领域。与之前的方法相反，监管可能是管理人们认为基本上不适合市场机制的社会供给（social provision）领域的首要选择。而且，与经济性监管机构的情形不同，在这些领域中，监管独立性观念的应用是有限的；这些领域可能涉及与政府进行监管合作。

但是，监管概念的扩大也会带来危险：监管辩论失去了焦点。如果监管扩展到涵盖几乎所有类型的社会控制，那么我们应该使用什么原则来评估监管的效果呢？我们是否应该仅对特定情境下的工作开展基于实用主义的考察？这可能还不够，因为我们很难确定什么是“可行”（working）的监管，什么是“行之有效”（working successfully）的监管，并且我们难以从复杂的社会环境中抽离出所谓的相关要素。在政治辩论中，有很多良好监管应当如何运作的例子，但几乎都是程序性的。实质上，假设通常是监管越少越好[“少即是多”（less is more）借用了优化监管工作组（Better Regulation Task Force）的一本颇有影响的出版物的标题]，监管造成的负担必须得到减轻。在有关监管的众多经济学研究中，经济原则本身可以对监管机构起到指导作用；监管机构应该在可能的情况下促进市场力量，在不可能的情况下模拟市场力量。而社会性监管是政治家或选举产生的多数人的突发奇想，经济学家“口中的‘优点’（merits）和‘公平’（equity）是黑洞一般的词汇。谁也没有对它们给出实质性的说明……”。那么，我们如何判断非经济性监管成功与否呢？在监管职能由不同程度地独立于民选政府的行政机构（agencies）承担的领域，这是一个特别紧迫的问题；如果不能通过选举机制对这些机构问责，那么还有什么其他渠道可以证明它们的正当性？这种正当性问题萦绕在许多辩论中，无论是否明确表达出来。

本书的一个重要主题是试图阐明，对监管进行分类，并以承认其已经形成的社会作用的方式评估其绩效，这是可能的。完成这项工作，首先要描述不同监管机构的地位，并考察它们与政府和其他机构（institutions）之间的关系；它们是参与合作，还是将独立视为指导原则？其次，接受各种不同的监管理由，并从这些理由出发，提出可用于分类目的的模式。我们还可以从监管理由出发，抽取监管的程序性原则和实体性原则，这些原则具有规范作用，并告诉我们监管机构应该做些什么来实现其正当性。当然，这些原则不能为特定的监管问题提供简单的答案，而且相互间常常发生冲突；如何创设审慎的制度安排来解决这些冲突，就成为最有意思的问题之一。尽管如此，这些模式和原则依然能够促进对监管的更好理解，而且在保持上述监管概念扩大优势的同时，实现更高的清晰度。通过把这些监管模式运用到10家处理极为不同的事务（包括经济性和社会性问题）的监管机构中，我们可以对这些模式的意义进行评估。阐述这种新理解的第一步是，指出当前文献中对监管的两种截然不同的认识（vision）：作为对私人自治之干预的监管（regulation as infringement of private autonomy）和作为一项合作事业的监管（regulation as a collaborative enterprise）。