法治政府的建设是社会主义法治国家建设的核心和重要内容。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。这要求准确把握法治政府的内涵，深入推进依法行政，加快法治政府的建设，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。
法治政府应该是政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高的政府。所以，到2020年基本建成的法治政府目标应该明晰，它是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。建设法治政府，进一步推进依法行政，要树立正确的价值理念，用行政法治思维和行政法治手段分析解决在政府内部长期形成的权力配置格局和既得利益格局问题，进一步转变职能、简政放权、理顺关系、解放和增强经济社会活力。在全面深化改革的同时，用行政法治的理念回应和分析解决改革中面临的各种问题，为建设法治政府提供理论支持、规范设计，提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
一、法治政府的内涵
（一）法治政府的含义
建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是行政管理体制改革的制度保障。伴随着以法治为主题的中共十八届四中全会的召开，法治政府的建设已成为我国法治国家建设的重中之重。
什么叫做“法治政府”？认识法治政府首先需要理解法治。法治是国家的整体性治理状态。1959年国际法律学家大会发表的《德里宣言》中阐释的法治内容，主要包括三点：（1）立法机关的职能在于创设旨在维护各项人权的立法；（2）行政机关要在接受法律约束、不滥用行政权力的同时，有效地维护社会秩序、保证经济发展；（3）公正的司法程序、独立的司法机关、自由的职业律师群相结合确保司法公正。【1】可见，法治政府是国家的整体性法治状态的一个构成要素。
关于法治政府的更具体的内涵，不同的学者有不同的理解。有的学者认为，法治政府是良法下的善治；有的认为法治政府是指按照法治的原则，把政府权力规范在法律的框架内，做到严格遵守法律、依法办事；有的认为，法治政府就是政府在行政的各个方面和各个环节都要达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的状态。中共十八届四中全会决定指出，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这应当是对法治政府更为全面、准确的阐释。换句话说，法治政府就是指具备职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信诸特征的政府。
在中共十八届四中全会决定对法治政府的特征性描述的基础上，2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》对法治政府提出了更为具体的衡量标准：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。
（二）法治政府应秉持的价值理念
政府是否具备法治化的特征，首先表现为各级政府机关、行政工作人员自身在工作中所秉持的价值理念。我们认为，法治政府应具有依法行政、行政服务、行政公开、诚实信用、法律优先与法律保留、行政程序化、行政赔偿、司法监督等八大理念。
1.依法行政理念
依法行政理念是所有法治政府奉行的首要的也是最重要的理念。“依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则，它反映了社会从人治走向法治转变的历史进程。”【2】该理念产生于英美资产阶级革命时期，它是指一切政府行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事业的职责，一切行政行为必须有法律的依据、依照法律程序进行、接受法律的监督，对违法失职行为依法承担法律责任。具体来说，依法行政要求国家行政机关及其工作人员要依照法定权限和法定程序对国家事务与社会事务进行决策、组织、管理、调控，一切行政活动和行政权力的行使必须受到法律的监督与制约，一切违法的行为都要承担相应的法律责任。
依法行政意味着要加强对行政权力的控制。这种控制具体表现在三个方面：一是通过法律对行政权力予以设定，即法律规范明确行政权要授予一定的主体、形成一定的体制，明确权力组织内部活动的各种规则，具体规定哪一类行政组织享有何项行政权力、权力的范围有多大、权力之间的界限等问题；二是通过行政法治规范行政权力如何行使和运用；三是通过行政法治对行政权力的行使予以监督。现代法治要求凡是有行政权力行使的地方都需要有法律对之进行规范、约束、控制。
依法行政要求行政权力的运用合乎行政法的基本原则，这主要是指符合行政法治原则，其又分解为合法性原则和合理性原则，前者是“全方位适用”，后者主要适用于“自由裁量领域”【3】。“没有法律就不存在违法，没有合理就不存在适当。”【4】行政权力的运用只有符合行政法的基本原则，依法行政才会落到实处，这要求行政行为既要合法又要合理。
依法行政的目标就是通过控制行政权力的行使，保障公民的合法权益，为社会谋福利。“因为政府所有的权力既然只是为社会谋福利，因而，应该根据既定的和公布的法律来行使。”【5】因此，依法行政可以说是所有法治国家的第一个也是最重要的一个共识。
2.行政服务理念
行政服务理念是现代法治政府的基本内涵。行政法在19世纪诞生时，强调的是“个人本位”。行政行为是行政机关对行政被管理者发出的命令，政府与公民之间的行为关系是一种命令与服从关系（大陆法系国家）或命令与控制关系（英美法系国家），政府行为是一种消极的行政行为。20世纪以来，“社会本位”成为现代行政法的基本价值追求。政府与公民个人的关系，不再是命令与服从（控制）的关系，而是服务与被服务的关系。政府的行政“服务论”得到更多学者的认可。“服务论”认为政府行使职权的目的是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。【6】在这一观念指导下，现代行政发展的一个重要趋势就是行政机关运用行政权力为公众和社会服务。服务观念成为行政行为的主要内涵，现代行政法实质上是服务行政法，它的价值取向在于维护社会正义、增进社会福利、实现法治社会。【7】所以，法治政府要求建设服务型政府。
从行政机关的角度而言，在服务观念指导下，相应地要树立行政机关是服务机关的观念、各级政府官员是“公仆”的观念，树立行政权是一种服务职责，行为的效果体现在服务目的的实现上的观念等。行政服务理念的广泛被认可，从根本上而言，是因为这契合了人民主权国家行政权力源于民众并最终服务于民众的理论设想。
3.行政公开理念
行政公开是法治政府的基本理念，是行政机关及其工作人员有效地按照法律的规定行事，正确地行使国家行政权力，使法律的人民主权思想在实践中真正地体现的必然要求。其基本内容包括两个方面：一是行政机关的议事活动及其过程的公开，二是行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报的公开。
行政公开的目的是加强对行政权力的监控，防止行政权力滥用。“权力自身存在着自然腐化的倾向”【8】，要想使权力的运用符合公众的利益，体现其应有的本质含义，就应该公开其行使的过程，让公众知晓。这样，一方面，权力行使者会受到监督，其权力行使过程必然会更多地考虑公平，更认真地履行职权；另一方面，行政相对人（特定或不特定）能够及时地反映其真实的意思，提出合理的意见和建议，行政行为的执行也会得到相对人的合作。
行政公开是人类吸取法西斯独裁统治教训的结果。第二次世界大战结束后，人类在反思法西斯独裁统治的教训中认识到新闻媒介、社会公众对行政行为监督的重要性，提出了“行政公开”“情报自由”“阳光下的政府”等口号。行政公开逐渐成为基本共识，许多国家陆续制定《行政程序法》《阳光下的政府法》等法律，以法律形式保障行政的公开。
行政公开契合了市场经济的发展需要。市场经济的有序发展是各国共同关心的问题。“市场经济是市场主体享有相应生产、经营、交换自由权利和自由的经济”【9】，而市场主体能否享有其权利，除有健全的法律以外，享有人、财、物等很多调配权力的行政机关的宏观调控起着十分重要的作用，其权力的不规则运行极易导致市场经济“游戏规则”的嬗变。为了确保“平等、公平、有序”市场经济的正常发展，行政机关权力行使的透明度就成为必然要求。
4.诚实信用理念
法治政府必然具有诚实信用理念。诚实信用原为市场经济条件下民事法律关系中最普遍、最基本的原则，它要求当事人在处理其相互间的利益关系时，要以诚实、善良的态度行使权利、履行义务，不得损人利己。对于破坏该原则者要予以惩罚，对于遵循该原则者要予以保护，因而，诚实信用与信赖保护相连。
诚实信用已经成为法治政府必备的理念之一，毫无诚信的政府根本不可能是什么法治政府。著名学者关保英认为，“行政法治中的诚信价值是行政法治的价值之一，它也是行政法治统一性的体现，是社会诚信在行政法治中的体现”“一国法治就是通过这些理念和信条取信于民的”【10】。诚实信用，从根本上体现了一个政府的法治水平和能力，从某种程度上决定了它的权威和公信力。正是它的这种地位决定了法治政府必须具有诚信理念。
5.法律优先、法律保留理念
“法律优先”一词，由德国行政法鼻祖奥托·迈耶（Otto Mayer）首创，它是指在已有法律时，行政规范必须与其一致。【11】法律优先意味着在多层次的立法情况下，下一层次的法要与上一层次的保持一致，层层保持一致，最后必然是行政规范与上一位阶的法律保持一致，法律又与宪法的原则保持一致。法律优先实质上强调的是法律的位阶体系，即法律位阶，它是指一部法律在一个国家法律体系中的纵向地位。【12】法律保留是指在多位阶的规范中，有些事项只能由法律规定，即公民的某些基本权利、义务只能由法律规定，除非在特殊情况下有法律的授权，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。【13】法律优先原则又称为消极的依法行政，法律保留原则又称为积极的依法行政。
法律优先、法律保留是限制行政权力扩张、保护公民的基本权利和自由的重要理念。进入20世纪特别是第二次世界大战后，国家行政职能大为扩张，行政的疆域大大地突破了传统行政的边界【14】，政府被赋予了全面干预经济和社会的较大职能，其重要的体现就是法律授权下的行政立法情况的普遍出现。但是，在现代市场经济社会中，“政府的政策制定者都是理性的经济人，都在追求自己的最大化利益”【15】，所以，政策的制定者和执行者是极易滥用权力的。而行政立法内容的正确与否会直接影响到行政的质量，因此，法律优先、法律保留是约束行政权力、保护公民的权利和自由的重要理念。一方面，法律优先确保行政立法和行政权力的行使不能突破已有法律的界限，保证法律已规定的公民权利受到应有保护；另一方面，法律保留使得行政机关不得任意行使行政权力，设置法律不允许的负担和义务，保证法律还未规定的公民基本权利不会受到侵害和剥夺。
6.行政程序化理念
行政程序化是法治政府的基本体现和要求。行政程序化是指行政主体行政行为的作出必须遵循基本的程序性规定，按照规定的规则、步骤进行。程序正义一直被称为“看得见的正义”。行政行为的程序化，从某种程度上而言，就是为了实现这种看得见的正义。
行政程序化能弥补实体正义的片面化，保护公民基本权益，提高行政效率。由于实体法所规定的内容，有的较为抽象模糊、僵硬死板，权利、责任的指向往往不太清晰，有的实体权利，当事人能自由取得，但是，有的实体权利，没有法律程序和执法机关的裁量认定，现实中难以操作和实现，这往往造成行政机关滥用行政权力或者故意行政不作为。借助程序法确立具体的实体法内涵，规定行政行为的实施步骤和条件等，可以大大弥补实体法的不足，行政程序的有效制定和执行就直接保障着实体法所要求的目的的实现。行政程序化使得行政机关的行政行为具有可预知性，最大限度地保障了行政相对人的知情权、参与权和寻求救济权，这就有效地防止行政机关行政权力的滥用和行政不作为。行政行为的程序化，能够明确相应的行政责任，减少行政机关内部的推诿和拖沓，确保行政行为按步骤进行，从而客观上提高行政的效率。
行政程序的理念体现在行政民主、行政效率、行政公开、行政法治等具体的原则运用上。具体说来，行政民主化和对公民民主权利的保障在行政民主原则上能充分体现；行政效率原则要求行政程序的各个环节应当有时间的限制，要有一定的行政行为顺序的要求，必要时，格式化行政程序；行政公开原则要求行政事宜、行政事务的公开，也包括必要程序的公开；行政法治原则是行政程序的基本原则，是法治原则在行政程序领域的具体运用，是依法行政原则的具体体现，它是指行政程序法必须贯穿法治精神，实行依法行政。【16】这些原则都是通过行政程序予以展现的。
7.行政赔偿理念
行政赔偿是法治政府的基本要求。行政赔偿是国家赔偿的重要组成部分，它是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益时国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿理念的确立，说明在法律的天平上，势单力薄的公民个人与国家机关及其工作人员享有平等的地位。这也说明，人民才是国家真正的主人，国家机关及其工作人员是执行人民意志的服务机关，侵犯公民权利的行为要受到法律的制裁。
行政赔偿理念的目的是促使行政机关及其工作人员严格遵守法律规定，树立服务观念，培养相对人的“主人翁”意识。行政赔偿为社会普及了这样一种理念：政府是责任政府，应当为自己的违法行为承担责任。只要行政机关及其工作人员违法侵犯公民权益，就要承担法律责任。这使行政机关及其工作人员意识到，它（他）们仅是依法执行机关，不是发号施令的机关，违法则要赔偿，真正地做好服务才是其根本宗旨的体现。行政赔偿使得行政相对人意识到，若行政机关及其工作人员侵犯了自己的合法权益，就可以根据法律的规定要求行政机关予以赔偿。这使他们明白，人民群众才是国家的主人，人们不是被动地服从行政行为，他们有了解权，有知情权，有积极地监督行政和参与国家政治生活的权利。这是人民主权国家法治政府的题中应有之义。
8.司法监督理念
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验”【17】。因此，要保证行政行为的合法性与合理性，确保行政权力不被滥用，对其进行制约与监督就成为必要。在西方法治国家，这种制约和监督基本上体现为司法的监督。
司法对行政权力的监督，源于孟德斯鸠提出的“三权分立、制衡”理论。他认为，立法权、行政权和司法权必须分开，只有实现三权的分立，民众的权利和自由才能得到保障：“司法权如果不与立法权和行政权分置，自由也就不复存在。”【18】为了保障行政权力的依法行使，就必须做到用司法权力来制约行政权力。因此，司法监督理论得以诞生，并成为法治国家的基本共识。
当然，强调司法对行政的监督，不是说明司法权力高于行政权力，而是确保行政权力的行使不能超出法律的界限，当行政权力可能超出这一界限时，需要由司法权力给予制约。司法监督的最终目的是确保行政权力行使的合法性，确保行政权力不被滥用。这也是法治国家普遍接受司法监督行政权力的根本原因。
以上八种理念是法治政府最主要的理念，其内涵十分丰富，是衡量一个政府是否为法治政府的基本价值标准。当然，仅有这些理念对于一个法治政府而言是不够的。不过，如果连以上这些最基本的价值理念都不具有，我们可以说，这个政府就绝不可能是法治政府。
（三）法治政府的实践标准
法治政府的判断标准不仅需要关于法治政府的理念，更重要的是还需要关于这些理念的实践的法律制度。事实上，综观世界法治化程度较高的国家，尽管国情不同，但基于这些共同理念所建立的制度，相似和相互借鉴的地方十分常见。那么，如何从实践的层面去判定政府的法治性，从而建立相关制度呢？在实践层面上，检验一个政府是不是法治政府，关键是看关于行政权力控制与约束的制度是否真正的建立起来，并在实践中得以很好地运用，使行政权力的行使符合一定的原则。而且，该制度至少应满足这样的条件：一是制度本身应具有很强的可操作性，能够检验行政权力的运行模式和轨迹；二是制度本身应具有现代属性，它应该是现代法治的产物，散发着现代文明的气息；三是制度应具有普适性，在现代法治社会，此制度在法治国家中应具有成功的控制行政权力行使的经验，并在一定层面上对社会经济的发展、对人权的保障具有重要作用。
根据这些条件，我们认为，在实践中可以从行政法律制度的完备程度，从行政程序法律制度、政府信息公开法律制度等基本制度建设层面，来检验和判断一个政府的法治性。
1.法治政府应当具备完善的行政法律制度
在现代社会，行政机关是权力机关的执行机关，由于权力机关的意志主要通过法律表达出来，因而从根本上说，行政机关是执法机关。既然行政机关是执法机关，那么，它就需要依法行政，因此，行政机关行使行政权力，必须要有法律的授权，这就需要搞好行政法制建设。是否具备完善的行政法律制度，是检验和判断政府法治性的基本标准。
规定行政法律制度的，统称为行政法，它是关于行政权的授予、行政权的行使和运作以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。“行政法，是人性尊严的具体化”，它是动态的宪法，正是法国率先认定了这部法律的独立性后，才具有建设法治政府的基础。所以，建设法治政府，具有完善的行政法律制度是根本。如何考察行政法律制度是否完备呢？只要从行政法的三个组成部分即行政组织法、行政行为法、行政监督法三个方面考虑即可。
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。在法治社会，行政机关行使的行政权力是权力机关通过法律授予的，所以，行政机关不能行使法律没有授予的权限，行政机关的组织、权力等需要在行政组织法中明确规定出来。没有完善的行政组织法，就不会是法治意义上的政府。
行政行为法是规范政府行政行为的法律。行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部分。针对这两部分，需要明确立法权限的划分、明确具体的行政立法程序，建立行政执法相应领域的法律制度。具体说来，针对行政立法，应建立相应的行政立法法，在立法权限划分上遵循法律优先和法律保留原则；在立法程序上，要设置听证程序，要使一切与公民权利、利益有关的立法，都必须听取利害关系人的意见和专家的论证意见；要做好立法监督工作，通过法律程序解决行政立法之间有关法律冲突的问题。就行政执法行为而言，其涉及的范围广，法律制度也更多，但从公民的角度说，无非就是权利性和义务性两大类。因而，法治政府必须具有完善的必要的关于公民的权利性行政行为、义务性行政行为方面的行政法律制度，比如必须具有行政程序法、行政处罚法、行政收费法律制度、行政强制法律制度、行政裁决与裁判法律制度，等等。
行政监督是国家监督体系中最主要的组成部分之一，世界各国都有一套行政监督方面的法律制度，主要涉及议会监督、行政系统内部监督、司法机关监督、社会监督等若干方面。这些方面的法律制度是否完备，直接影响着监督的效力，影响着政府的法治性能。比如，针对行政机关内部的监督，需要有完善的上级对下级的层级监督和行政系统内部专门监督的制度，这包括行政复议制度、专门的审计或监察机关的监督制度，等等【19】；针对司法机关的监督，需要有完善的行政诉讼和国家赔偿制度，等等。
以上行政法律制度内容是否完善，将直接影响政府的法治性能，所以，在实践中，判断一个政府是否为法治政府，取决于其是否具备完善的行政法律制度。
2.法治政府应当具备完善的行政程序法律制度
传统的行政法制是着重于从实体上限制行政权的严格规则模式，这一模式已经不能完全适应新的社会现实，而逐渐为正当程序法治模式所取代。【20】通过行政程序去判定政府的法治性能，不仅是因为它的现代属性，而且是因为它具有实际可操作性。
（1）行政程序的特点决定着其具有检验政府法治性的能力
行政程序是一种“看得见的正义”，这是由行政程序本身的特性决定的：第一，行政程序是行政权力的具体运行过程。它既体现了行政机关作出行政决定的操作步骤，同时也体现了行政相对人通过陈述意见等方式能动参与行政决定的制作过程。第二，行政程序具有法定性和参与性。行政程序由国家通过立法将其法律化、规范化，体现了国家意志，有别于一般组织和个人的行为程序，而这种法定性不仅针对的是行政权力的具体运行过程，同时，它也包括了行政相对人参与行政行为所应遵守的法律程序，即行政相对人的权利性程序。第三，行政程序的内容具有可操作性。行政程序的构成要素包括：方式、步骤、时间和顺序。行政程序独特的构成要素，决定着其具有可操作运用的属性。人们通过对程序行为的运用，能够树立正确的政府行为的评判标准。第四，行政程序具有多样性、分散性，能涵盖几乎所有的行政领域，导致需要用多种结构形式规定之，它可以分散在众多的、具有不同等级效力的法律文件之中。
（2）行政程序的基本制度内容能在实践中得到检验
行政程序对行政权力的控制是通过其基本制度的运用来实现的，而这种控制又体现在对其基本制度的运用上。这些制度正是从微观的层面展现行政程序的具体建构，正如有的学者所言之“具体法治”【21】。行政程序的基本制度包括行政听证制度、行政回避制度、行政证据制度、审裁分离制度、说明理由制度、行政公开制度等内容，这些方面都可在实践中予以运用。一个政府要成为法治政府，最基本的要求是能够建立并在实践中运用以上行政程序的基本制度。
行政程序的完善与否可以直接检验政府的法治性。对此，美国的行政法学者对行政程序推崇备至，以至于有学者认为行政法既不是指行政机关制定的行政实体法，也不是指立法机关、法院所制定的法律，而仅仅是指有关规范行政机关权力和程序的法律规范。【22】
3.法治政府应当具备完善的信息公开法律制度
政府信息公开制度具有实用性，容易操作，适宜用来检验政府的法治性。这也是基于政府信息公开制度的现代属性，是由政府信息公开的特点、政府提供信息的限制以及政府信息公开制度的独特功能等所决定的。
（1）政府信息公开的特性决定了其能检验政府的法治性
政府信息公开具有行政性。政府信息是与行政行为有关的信息，或者是政府机关依职权获取的信息，这些信息都是与政府公共行政权力的运行有关的，是行政权力运行过程或其结果的表现形式。没有行政权力，就没有我们所说的公共信息，也就没有政府信息公开。所以，政府信息公开过程也是行政权力运行的过程，政府信息公开有助于判断行政权力的运行是否正确。政府信息公开具有权利性：信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础的，而不是以行政权力为基础。现代宪政观念告诉我们，公民个人根据宪法权利和具体的法律规定，自由地获取政府信息，是公民和公共权力机关之间关系的一项基本原则。
（2）政府信息公开制度的防腐功能决定其能检验政府的法治性
首先，“阳光是最好的防腐剂”，政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽，这具有重大的“防腐”作用。其次，政府信息公开是一种行为过程，在信息公开的过程中，行政性贯穿始终。而这种贯穿始终的行政性是通过行政行为的运行程序体现出来的，不言而喻，公开的运行程序自然会减少腐败行为。最后，政府信息公开提高了公众对行政行为的参与程度以及对行政权力的监督程度，从而有助于减少腐败行为。政府信息公开的过程就是实现公民知情权的过程，而在这种实现公民知情权的过程中，会增大公民参与行政行为的概率，增强对行政权力的监督力度，使政府的行为得到了公民的监督和评判，从而有助于减少腐败行为。
当然，认定一个政府是否是法治政府，是一个复杂而动态变化的问题。我国政府提出要在2020年基本建成法治政府，所提出的衡量标准，也是在动态变化着的。法治政府的建设是一个不断提升政府法治化的过程。
二、 建设法治政府的原因
我国建设法治政府有着以下几方面的原因：
（一）建设法治政府是市场经济的客观需要
法治政府的建设是我国发展市场经济的客观需要，这种客观需要是由市场经济的特性和法治政府所具有的经济功能所决定的。
第一，市场经济的特性决定了我国要建设法治政府。市场经济是按等价原则进行交换的经济，市场经济的根本特性就是市场主体的平等、自由交换。马克思曾讲过，商品经济是天生的平等派【23】在市场经济条件下，市场规律这只无形的手会自然地调节着人们的经济生活，让市场主体进行平等的竞争。“市场和竞争是最好的管制”【24】，已成为对市场经济的充分认同。然而，经济学的原理和现实都告诉我们，受利益的驱使，缺乏管制的市场就必然会出现不正当的竞争现象，必然出现仅仅依赖市场机制这只无形的手所无法解决的问题，这就决定了必须由政府这只有形的手来维护正常的经济秩序。政府维护经济秩序，就需要运用政府的权力，而要让政府的权力行使达到预期的效果，起到维护经济秩序的作用，政府的权力就必须受到限制，不得滥用。能达到既维护市场秩序又确保政府权力不被滥用的目的的唯一方法，就只有建设法治政府。
第二，政府及其工作人员的逐利冲动决定了我国要建立法治政府。在市场经济条件下，政府及其工作人员也可能成为利益追逐者，并且他们因为手中掌握着制订“游戏规则”的权力，更容易侵犯其他市场主体的平等竞争，破坏市场秩序。为了限制政府的不当权力给其他市场主体的平等竞争带来的干扰，让政府从市场经济的“运动员”角色转变为“裁判员”角色，完全离开市场竞争的领域，专心做好市场秩序的维护者，最好的方法就是通过法治政府建设：用法律的方式限定政府的角色，用法治的方式限制政府及其工作人员的逐利冲动，使其为市场经济的健康良好发展保驾护航。
第三，法治政府所具有的经济功能优势决定了我们要建立法治政府。“社会主义市场经济本质上就是法治经济。”相较于非法治政府，法治政府具有许多经济功能优势。法治政府的经济功能优势主要可以体现在这些方面：一是法治政府能够提供现代法治理念，为经济社会中公共权力的运行提供前提保障；二是法治政府能够提供恰当的经济制度，为经济社会的发展提供制度保障；三是法治政府能够集中社会财力，通过财政、金融、税收、集资、捐助、融资等手段，合理地、有倾向性地调配社会资源，在凝聚共识的基础上维护社会公平；四是法治政府能够提供适当的公共物品，部分地替代市场的作用，以便促进市场的发展；五是法治政府能够有效地执行经济制度，为保障经济的发展提供后盾。总而言之，法治政府比非法治政府具有的最大经济功能优势在于，法治政府能够提供可预知的市场参与规则，在充分调动市场参与者积极性的同时，确保市场秩序的稳定和健康。
（二）建设法治政府是现代政府行政权力新特性的理性需要
随着社会的日益发展、社会生活的日益多样化，人们对政府的期待和要求越来越多，政府行政权力不断扩大，行政权力的行使出现了许多有别于传统的方式。这种行政权力的新特性要求建设法治政府。
第一，政府行政权力的扩大决定了我们要建设法治政府。现代社会，随着经济危机的频繁发生，环境污染加重，社会矛盾增多，社会生活日益丰富多彩，人们对政府的要求和期待越来越多，政府在无形之中承担了许多以前所没有的职能和职责，担负起民众从“摇篮到坟墓”的职责。可以说，现代社会政府所承担的职能和职责是历史上任何时期政府都难以比拟的。为了履行这些职责，满足民众对政府的期待，行政权力的扩大就成为一种客观必然。行政权力的扩张，若不受到应有的制约，就必然会造成对公民权利的侵犯，因此，建设法治政府，通过法治的方式限制政府权力就成为理性需要。
第二，行政权力行使的多样化决定了我们要建设法治政府。随着社会的日益多元化，为了更高效地行使行政权力，政府行政权力的行使方式必然呈现多样化态势。过去高效可行的强制性的行政权力行使方式，因为与“服务型政府”的理念不契合，也容易侵犯公民权利，所以越来越遭到反对和摒弃，而行政指导、行政合同等非强制性行政随之迅速兴起。“由于非强制性行政有助于改善行政机关与行政相对人之间的关系，有助于公民参与行政管理，调动其遵守法律的积极性和主动性，因此，非强制性行政在现代行政法制建设中扮演着越来越重要的角色。”【25】行政权力行使的多样化，可能导致政府的“不作为”或者“乱作为”，如何让政府在多种形式的行政权力行使方式下，担起“服务型政府”的职责，最好的办法就是用法律来规定政府的相应职责和可以履行职责的方式等，通过法治政府的建设来确保政府权力行使符合民众和社会的期待与要求。
第三，公共生活和享有公共权力主体的多样化决定了我们要建设法治政府。公共生活的多样化，不仅使得行政权力扩张，更促使公共权力享有主体的多样化。因为政府人手、精力和能力有限，政府就会日益加强与社会组织、公民的合作。与此同时，政府治理出现一些新的特点：政府向市民社会开放公共物品和服务的生产与供给；社会组织日益介入公共服务的生产和分配；公域与私域的界限变得日益模糊，政府与私营企业组织合作提供公共服务；政府利用私营企业的管理技术和方法来改善公共行政内部运作；更加强调公众参与、权力下放、责任明确；等等。这一切决定了只有通过法治政府建设的方式，才能更好地划分好政府与社会组织、公民个人之间的权力（利）和责任（义务）界限，才能更好地提供公共服务，保障社会生活的健康有序。
（三）建设法治政府是民主政治发展的内在要求
建设法治政府是民主政治发展的内在要求，这体现在法治政府是我国民主政治发展的客观要求，是对我国公民权利意识增强、社会民主化的客观回应。
第一，建设法治政府是我国政治民主发展的客观要求。我国是社会主义人民当家做主的国家，法治政府建设的最终目的是保障“一切权力来自人民，服务于人民”的政治理念和“为人民服务”的宗旨。改革开放后，随着经济体制的改革和转型，我国经济发生了翻天覆地的变化，经济实力迅速增强。为了适应经济体制的转型，政治制度的变革也就成为客观要求。社会主义市场经济的发展，促使我们重新思考并调整政府与市场的关系，这种调整以政府权力从市场领域的不断退出为标志。政府权力的重新调整，使得我国以前的高度集权的政府开始逐渐向符合市场经济发展的民主化方向转变。这一转变的最终目的就是通过法治的方式确立政府与市场的关系，通过法治政府的建设、政治制度的现代化转型，为市场经济的发展提供制度保障。
第二，建设法治政府是对公民权利意识增强、社会民主化的积极回应。随着市场经济的日益发展、对外交往的迅猛增多、中产阶级的迅速崛起，在错综复杂的社会矛盾面前，民众要求保障公民权益的呼声和行动越来越强大，并发展成以社会组织的形式进行行动，加之国际社会民主化的发展，这给以前贯以通过行政命令、强制的方式行使行政权力的我国政府以强大的国际和国内压力，政府的权威和公信力日益受到挑战。为了解决这一客观问题，最好的解决方法就是积极回应，及时以法治的方式规定和限制政府的权力范围，以法治的形式来行使行政权力。所以说，我国法治政府的建设是在公民权利意识日益增强、社会民主化趋势不可阻挡的社会现实下所采取的最佳的回应措施，符合民众的期望和社会发展的民主趋势。
（四）建设法治政府是实现国家现代化转型的历史使命
建设法治政府是我国完成从农耕文明向商工文明转型的重要历史使命。商工文明在政治领域的最大特点就是治理方式的法治化。政府治理方式的法治化是现代西方发达国家的基本共性，也是它们实现文明转型的重要手段。几千年来的中国史都是农耕文明史，这一农耕文明孕育产生了灿烂的中华文化。中华文化的最大特点是强调以礼（德）治国、强调道德教化。这在农耕文明时期家族治理下的“熟人社会”十分有效。然而，自清朝末年开始，农耕文明时期的治理方式在商工文明“坚船利炮”的攻击之下，则凸显出其不足和滞后。从那时起，我国就面临着向西方学习，从农耕文明向商工文明转型的历史重任。经过一百多年的努力，这一重任依旧没有完成。目前，我国正处在从农耕文明到商工文明转型的重要历史时期，因此，我们必须加快推进法治政府建设，建设法治国家。这是我们必须要完成的历史使命。
（五）建设法治政府是对西方成功经验的借鉴
西方发达国家通过法治政府的建设，成功地走出了一条有西方特色的法治政府之路，实现了政府的现代化转型，在世界范围产生巨大影响，为我国法治建设提供了理论上的借鉴和许多宝贵的实践经验。
第一，建设法治政府是对西方发达国家法治政府建设的理论借鉴。西方发达国家法治政府是建立在资产阶级理论家提出的社会契约、人民主权同意理论基础上的。其理论逻辑是：人人生而平等，享有天赋权利。为了保障这些天赋权利，人们通过社会契约建立政府，因而，政府是在人们同意的基础上建立的，政府存在的最终目的是保障民众的权利和自由。政府必须执行表现为法律的人们的共同意志，遵守法律规定，而不能超越法律。资产阶级革命以后，这一理论成为西方发达国家的共识，并成为建设法治政府的基本指导思想。这一思想理论对于我们人民当家做主的社会主义国家而言，有着很多可借鉴和学习的地方，为我们国家建设法治政府提供了理论借鉴和启迪。
第二，建设法治政府是对西方发达国家法治政府发展历史的借鉴。西方发达国家法治政府的建设有着漫长的发展历史。最早可以追溯到1215年英国《大宪章》的签署，它为限制王权、保护公民权利提供了最初的法律武器。资产阶级革命后，在资本主义的自由经济时期，经济相对并不发达，市场对政府的权力要求很少，政府就变成“守夜人”，政府行政权力的行使主要体现在命令与服从的方式上。在那个时期，关于政府的行政权力运行的理论，更多地强调对政府权力的限制，不希望政府有太多的权力。在传统上，西方宪政思想的突出主题就是要设计一些政治制度来限制政治权力的行使。【26】20世纪20年代末经济危机以后，政府的权力大为扩张，职能增多，政府对经济、社会各方面的干预增多，政府功能延伸到法律没有禁止的领域，出现了“行政国”现象。【27】民众担心“行政国”的出现、政府权力过度扩张后会侵犯公民权利，于是要求政府必须成为“服务型政府”，政府的职责是为社会提供公共产品、保障公民的基本权利。因此，法治政府就变成依据法律提供服务的政府，即法治基础上的服务型政府。西方发达国家法治政府的发展历程可以总结为：政府权力有限（“守夜人”）—政府权力扩张（“行政国”）—政府权力受限（法治）的发展历程。这一法治政府发展历程给我们提供了宝贵的经验，说明法治政府建设这条路于社会、于公民个人是一条十分理想、走得通的道路。
三、建设法治政府的具体措施
法治政府的建设，是一项复杂的系统工程。党的十八届四中全会以及2015年的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对推进法治政府建设作出了许多重大的部署。这些部署需要通过具体的措施落到实处，确保法治政府如期建成。具体而言，我们需要通过以下几项措施，深入推进法治政府的建设。
（一）依法全面履行政府职能
行政机关必须依法全面履行职能，依法全面履行政府职能是建设法治政府的基础和前提。依法履行职能要求行政权的设定、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。这要求，行政机关的职权必须由法律规定。现代法治社会，法律授予的权力才是正当的公权力，行政权的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力。
1.完善行政组织和行政程序法律制度
要使行政机关遵循职权法定原则，就必须通过行政组织法明确行政机关的性质、地位、职权、职能等内容，明确行政机关的机构设置和相互关系。为此，必须完善行政组织法。继而，在完善行政组织法的基础上，要规范行政权力的行使，就必须完善行政程序法。党的十八届四中全会《决定》明确指出要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。因此，将加快推进行政组织和行政程序法律制度建设作为构建规范政府职能，以及履行法律体系建设任务的重点，以法定化方式确定政府的权力来源与运作机制。
2.稳步推进政府权力清单制度
政府对社会事务，哪些该管，哪些该放，可以行使哪些权力，都需要通过法律予以明确，以便对政府与社会、政府与市场的边界作出清晰界定。通过推行政府权力清单制度，全面梳理权力事项，明确权力边界，让政府、社会知晓权力清单，并规范权力运行制度，这样就会消除公权力的设租、寻租空间。因此，各级政府需要尽快编制政府权力清单，并向社会公开。这不仅有助于厘清政府与社会、市场的边界，而且会促进完善权力运行制度、规范权力运行过程，促进公正执法。
3.完善不同层级政府事权法律制度，推进基本公共服务均等化
国家公共权力纵向配置就是事权划分。国家纵向权力配置体系与运行机制的建立是形成合理的行政秩序、市场秩序和社会秩序的基本前提。所以，要完善中央和地方政府的事权法律制度建设问题，防止地方政府拥有的事权是中央政府事权的完全延伸或细化、上下一样粗，防止中央事权的明显不足、履行的过度下沉等问题。在具体的制度构建中，要明确和强化中央的宏观管理权、制度设定职责和必要的执法权，赋予地方一定的灵活性。中央政府要着力抓大事管宏观，进一步简政放权，最大限度减少对微观事务的管理，积极探索省级以下管理体制和管理方式创新，尤其要强化市县政府执行职责，明晰各自事权。
我国当前的城乡之间、同一区域的不同城市之间，甚至同一城市的不同区域之间，均存在严重的基本公共服务的差别对待问题。为此，需要在法治建设过程中，推进基本公共服务均等化。在推进服务均等化过程中，省级政府要发挥重要的牵头作用，统一部署，统一协调，同时强化市县政府相应履行职责，促进均等化服务建设尽快落实。
（二）健全依法决策机制
行政决策是行政行为的起点，如果起点错误了，那么，就会引发一系列的行政错误。健全依法决策机制，是行政决策科学性、民主性的重要保障，既是对行政决策客观规律的尊重，又因为决策的正确性而将大大有利于决策的推进和落实。
1.完善重大行政决策法定程序
完善重大行政决策的法定程序，对于确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确具有重要意义。将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策的一项必经程序设计，是完善重大行政决策的法定程序的重要保障。加强公众参与，意味着公民不再是消极地等待行政结果，而是可以主动参与行政权行使过程，并推动行政机关作出更加公正的行政行为。公众参与行政决策不仅有助于决策的民主科学性，而且体现了公共精神，这是新时代的要求。推进专家论证，有助于发挥专家的作用，提高决策的科学性和可行性，防止决策错误。风险评估，能够加强对重大行政决策的风险控制，及时排除风险过高的决策的出现，避免因风险过高给行政决策的执行带来压力和困难。建立重大决策的合法性审查机制，在重大决策实施之前，通过行政机关的内部审查机制，就能及时发现决策可能出现的违法性问题，避免决策因违法而难以执行或在执行中出现违法现象。集体讨论决定有利于发挥决策群体的集体智慧，避免因个人决策可能出现的考虑不周、不当问题，既体现我们对行政重大决策的慎重态度，又说明我们对法治的尊重。
2.积极推行政府法律顾问制度
要保障决策的法治化，参与决策者就必须具有法治意识。法律顾问具有良好的法律素养，能够准确理解法律的基本精神。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，让他们参与和制定重大决策，就能够较准确地以法治思维去理解决策内容，保障决策的科学性。建立法律顾问制度，就是要把专业性技术问题交给专家和律师去处理，杜绝拍脑袋、凭感觉作决策。建立法律顾问制度，就要用好法律顾问，防止走过场。建立相应机制，聘请责任心强的法律顾问，要让法律顾问意识到按照法律严格审查并给出明确法律意见的重要性，正确发挥法律顾问的作用，保障依法决策。把具有专业能力、经验丰富、诚实守信的法学专家、律师聘任为法律顾问，健全专家库的运行管理制度、诚信考核和退出机制。
3.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制
有权力就要有责任，只有建立各级领导干部的决策责任追究机制及责任倒查机制，才能保障决策的科学性。责任追究制度不完善、落实不到位，任何决策制度都将是一纸空文。责任是法律的生命，行政决策是行政行为的起点，决策错误则后续的相关行政行为也必然会错误，所以，必须防止与减少决策尤其是重大决策的错误。实践证明，如果决策错误，只有追究责任者，一查到底，严格追究，才会有助于减少决策失误。落实这一制度，需要建立决策绩效评估机制、决策案卷管理制度，明确个人责任。这将有助于准确识别责任归属，提高责任追究制度的可操作性。
（三）深化行政执法体制改革
深化行政执法体制改革，直接关系到政府依法全面履行职能，关系到经济社会的持续健康发展，是实行依法行政的迫切需要。深化行政执法体制改革需要着力规范职责配置和执法行为，强化权利监督和责任追究，根据不同层级政府的事权和职能，合理配置执法力量。
1.推进综合执法
当前我国执法队伍种类繁多，“大盖帽满天飞”。这不仅导致执法力量分散，也容易造成重复检查和处罚。加快执法队伍整合，针对重点领域，比如食品药品安全、工商质检、资源环境、海洋渔业等领域，可以推进跨部门综合执法，把职责任务相近或相似的执法队伍逐步整合为一支队伍，集中行使执法权。执法队伍的整合有助于集中力量、统一执法、消除分割；特别是对于一些重点执法领域，必要的跨部门合作执法有助于从源头上遏制违法行为，有助于全面彻底打击违法行为。现代社会，行政综合执法应该是常态。行政机关需要紧密联系与配合，信息共享、资源共享，根据不同层级政府的事权和职能，合理配置执法力量，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，这样，才能提高执法的效率，提升执法的质量。
2.严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度
执法队伍的职业素养直接关系群众利益，关系政府形象，关系执法的成败，所以必须高标准、严要求。行政执法机关是一个技术性、专业性、法治性都很强的部门，执法人员只有具备一定的法律素养，准确理解和把握立法者的立法目的，才能够做到准确执法。因而，必须严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。
3.严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度
依法行政，建设法治政府，需要严格落实、加强行政执法经费财政保障制度：不仅要从源头上解决执法经费不足问题，而且要杜绝执法机关受利益驱动盲目乱收费问题。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩，这样有助于防止出现滥收费、利益驱动执法等问题。把罚没收入全额上缴国库，并纳入预算管理，健全监督检查制度，加强对执法经费的管理。严禁罚没收入与部门利益挂钩，对于将罚没收入与行政执法机关业务经费或工作人员待遇挂钩的，要依法对直接负责人予以处分。
4.健全行政执法和刑事司法衔接机制
健全行政执法和刑事司法衔接机制，目的就是让公权力机关之间加强协作与配合，信息共享，提高公权力运行的效率，更好地保障公民的基本权利。在具体制度建设方面，需要完善现行的案件移送标准与程序，建立行政执法机关、司法机关间的信息共享、案情通报、案件移送制度，有案情及时相互通报、及时移送，以防止案件无故中断或无故终止，防止案件无故不移或以罚代刑现象的发生。公权力机关在各负其责的同时，更要相互配合以提高效率，实现行政处罚和刑事处罚的无缝对接，做到客观、公正、公平，维护法治的权威。
（四）坚持严格规范公正文明执法
依照法律要求公正、文明执法是实现法治精神最为核心的行为。许多执法活动直接关系到人民群众利益，关系社会秩序和谐与社会稳定。坚持严格、规范、公正、文明执法，必然会提升执法质量，让执法事宜能够经得住时间的检验、历史的考验。
1.完善执法程序，建立执法全过程记录制度
加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善相关执法程序，建立执法全过程记录制度，必然会促使行政执法机关文明执法、公正执法，严格按照法律的要求执法。这需要我们加强规范重点领域的执法活动，特别针对行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等执法行为，要明确具体的行政执法流程，不仅让行政执法人员，而且让全社会知晓具体的执法流程，以防止公权力的滥用，做到公正文明执法。把重大执法活动纳入法治框架内，建立与完善重大执法决定的法制审核制度，以防止错误执法、非法执法现象的发生，提高执法质量，让立法者的真正目的得到实现，实现执法目的，保障公民基本权利，维护社会的稳定与发展。
2.建立健全行政裁量权基准制度
行政行为既要遵循合法性，又要遵循合理性。从合法性原则向兼顾合法性与合理性原则转变，才是实质主义法治的要求，即行政权力不仅符合形式上的实在法要求，即有行政合法性，而且，行政权力要合乎目的，即有行政合理性。这种合理性的实质就是约束、限制行政机关的自由裁量权，保障其正确行使。当前，行政机关在执法中滥用自由裁量权，同事不同罚，处罚畸轻畸重、显失公平公正的问题突出。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，就是为了限定行政机关的自由裁量权，保障处罚的公平性。
3.加强行政执法信息化建设和信息共享
在信息社会，信息具有重大价值。行政执法信息共享非常重要，有助于提高执法效率与执法质量，有助于更好地规范执法行为。加强行政执法信息化建设和信息共享，建立行政执法机关信息共享的平台，有助于交流执法经验，防止重复执法，提升执法质量，提高执法效率；也有助于统一行政执法标准，规范行政执法程序，促进行政执法机关之间相互提高对具体法律的理解，做到准确执法，公正、公平执法。
4.全面落实行政执法责任制
当前，领导干部干预行政执法活动的现象普遍，执法者往往从部门利益的角度出发去执法，甚至地方保护主义盛行，由此产生的腐败现象也很普遍。这极大地损害了党的形象，损害了行政执法机关的形象，也破坏了法律的尊严，让人民群众对执法活动有极大的不满，甚至怀疑政府的公信力。因此，需要通过严格落实行政执法责任制，坚决排除对执法活动的干预，防止与克服部门利益和地方保护主义，防止和惩治腐败，让社会有一个更为文明的执法环境。严格落实行政执法责任制，具体包括确定具体部门的责任、确定具体的执法岗位职责、确定具体的执法人员责任；并且要建立与完善具体的责任追究制度，既要权责一致，又要责任明晰；同时，还要加强执法监督，既要有上下级之间的监督，也要有人民群众的监督，还要有司法对行政执法的监督；等等。
（五）强化对行政权力的制约和监督
权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。防止权力滥用和权力腐败，是世界上任何一个国家任何时候都要面临的一个挑战。世界各国的政治社会安排都为此颇费思量。实践证明，要防止权力滥用和权力腐败，离不开对国家权力的有效制约和监督。权力制约与监督的根本目的是，使权力在法治框架内运行，确保权力最终服务于人民。以权力制约和监督权力是防止权力滥用的基本方式。孟德斯鸠说：为了防止滥用权力，必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力。历史经验告诉人们：只有建立切实有效的权力制约机制，对公共权力实施真正的制约与监督，才能及时发现和纠正权力的滥用，回归公共权力为公众服务的目的。因此，我们应当强化对行政权力的制约和监督，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。
1.强化对政府内部权力的制约
行政权力的内部制约体系包括：决策权、执行权、监督权。以权力制约权力，是指把公共权力分解为若干权力，然后交给不同权力主体来行使，各个权力主体之间既相互独立又彼此牵制，使权力之间保持一定的均衡态势，从而达到防止权力被滥用之目的。当前政府在行使权力过程中存在有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓对此深恶痛绝。为了解决这一问题，必须强化对政府内部权力的制约，通过对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，来防止权力滥用。同时，完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度；完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。
2.完善审计制度
完善审计制度，对于监督政府行使权力，具有重要的作用。审计制度的完善，能够确保政府财政预算和决算的科学、合理，确保政府所花的钱都能用在“刀刃上”，减少乃至杜绝资金浪费。完善审计制度的重点工作是加强对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计监督，实行审计全覆盖；确保资金使用的明晰化。同时，为保障审计部门依法独立行使权力，应当强化上级审计机关对下级审计机关的领导，并探索省级以下地方审计机关人、财、物统一管理，防止地方政府对审计部门的干扰，促进审计的科学与客观。
（六）全面推进政务公开
在经济全球化和信息化的时代，瞬息万变的信息已成为社会经济发展的决定因素。信息社会就是信息和知识扮演主角的社会。作为最重要的信息资源的政府信息，既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。中共十八届四中全会决定提出的坚持“以公开为常态、不公开为例外”的信息公开原则，具有重大意义。首先，它把政府及其官员的管理思维模式——以前认为“信息的封闭有助于决策和执行”——彻底地予以扭转，从而导致对政府的定位、对政府信息的财产性本质的认识都会有根本的变化，这也就在源头上确定了政府信息公开制度的价值取向，这种价值取向本质上就是政府的服务行政。其次，这一原则对于指导政府信息公开制度的建设和完善具有重大价值。最后，这项原则在我国的确立有利于各国政府信息的交流和该领域法律的融合、制度的借鉴，促进世界各国的行政文明。在信息时代，各国的合作和交流日益密切，信息的共享越来越世界化。融入这一潮流，是世界经济发展和文明建设的必然要求。这一原则的确定为政府信息的交流和融合奠定了法制基础。
1.向社会全面公开政务事项
政府信息公开能够增加政府行政行为的透明度，维护政府高效、廉洁的良好形象，保障公民的知情权。政府信息公开是依法行政、高效行政的必然要求。政务公开重点体现在公开上，政务公开中的公开可以理解为：政务信息的属性是公开的；政务信息的公开是一种行为方式，需要政府主动公开或依申请公开，具有对外公布的行为过程。政务公开的内容应该包括：（1）政府信息公开义务主体的职务范畴的公开，包括政府机关的机构设置，政府机关的职能分工，政府信息公开义务主体所拥有的指挥、命令和制裁的权力等。（2）政府信息公开义务主体的事权、财权、人事权方面的政府信息的公开。事权主要有：本行政区域的社会经济发展战略、发展计划、工作目标及工作情况；事关全局的重大决策；规章、规范性文件及其政策措施。财权主要有：政府财政预算及其执行情况；重要专项经费的分配使用情况；重大基本建设项目招投标情况等。人事权主要有：领导干部履历、分工情况；干部人事管理情况等。（3）政府信息公开义务主体行政过程的公开，包括义务主体作出行政行为的程序和政府机关的会议内容应当向社会公开等。（4）办事公开。政府信息公开义务机关的行政职能、办事内容、办事依据、办事条件、办事程序、办事时限、办事结果以及办事纪律等，都要向社会或行政相对人公开。中共十八届四中全会决定指出，各级政府及其工作部门要依据权力清单予以公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等必要事项。这些内容既包括微观意义上的政务公开的范畴，也包括宏观层面上的政务公开范畴。同时决定还强调了推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等重要领域的政府信息公开问题。这意味着，下一步要加快政府信息公开制度的建设步伐。
2.推行行政执法公示制度
政府信息按政府信息的组成结构不同可分为政务公开信息和政府机关处理行政事务之外基于其职权自然拥有的信息。政务公开信息是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。推行行政执法公示制度就是对政务公开信息的要求。政务公开体现了政府行为过程的公开，这种过程公开本身就会带来人们希望获得的信息。政务公开信息体现的是人们对政府活动的了解，公开的过程就是了解的过程，就是信息展示的过程。实际上，人们了解相关信息的过程也就是一种参政的过程，是人们实现其政治权利的过程；人们了解相关信息的过程也是监督行政实施的过程，是人们实现其对公权力监督的过程。
3.推进政务公开信息化
推行政务公开是在互联网的时代背景下进行的。据估计，政府信息涵盖全社会信息的80%，如果政府信息能真正流动起来，无疑会促进社会各领域的创新和发展。如果政府信息公开信息化，就能做到数据共享，从而方便群众，突出信息的流动性，提高政府信息的经济价值。因此，政务公开的信息化，能保障信息的最大化利用和信息价值的实现，同时，它也体现着政府对公民知情权的尊重。事实上，政府信息公开是为了保护和实现公民的知情权，那么，在制度的构建中就要体现为方便公民获取政府信息的设计，这样才能真正体现政府对公民知情权的尊重，并且与政府的制度建设原则性、目的性保持一致。
按照以上中共十八届四中全会决定以及2015年《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》所确定的主要措施，经过坚持不懈的努力，我们坚信到2020年我国会基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
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注释：
【1】参见燃亚：《国际法律学家会议发表德里宣言》，载《国外社会科学文摘》，1959（5）。
【2】应松年：《行政法学新论》，53页，北京，中国方正出版社，1999。
【3】姜明安：《行政法与行政法学》，214～216页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，1999。
【4】陈贵民：《现代行政法的基本概念》，18页，济南，山东人民出版社，2004。
【5】［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，86页，北京，商务印书馆，1964。
【6】参见陈泉生：《论现代行政法的理论基础》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，282页，北京，北京大学出版社，1997。
【7】参见陈泉生：《行政法的基本问题》，80页，北京，中国社会科学出版社，2001。
【8】罗豪才：《行政审判问题研究》，55页，北京，北京大学出版社，2005。
【9】姜明安：《健全行政程序立法是完善民主政治和健全市场经济体制的需要》，载《中国法学》，1995（6）。
【10】关保英：《论行政法治中的诚信价值》，载《南京社会科学》，2010（2）。
【11】现在法律优先的含义比奥托·迈耶所指的法律优先的含义要宽泛得多，比如，德国学者毛雷尔认为，“法律优先，即一切行政行为应当受现行的法律的约束，不得采取任何违反法律的措施”（［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，103页，北京，法律出版社，2000。）
【12】参见张根大：《法律效力论》，168页，北京，法律出版社，1999。
【13】参见陈新民：《行政法学总论》，54页，台北，三民书局，1995。
【14】参见张步洪：《中国行政法学前沿问题报告》，187页，北京，中国监察出版社，2003。
【15】竺乾威：《西方行政学说史》，331页，北京，高等教育出版社，2001。
【16】参见章剑生：《行政程序法学原理》，101～116页，北京，中国政法大学出版社，1997。
【17】［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），许明龙译，154页，北京，商务印书馆，2014。
【18】［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），许明龙译，187页，北京，商务印书馆，2014。
【19】这主要是指我国而言，国外也有类似的行政复议制度、专门机关的监督制度，只是名称上不完全一致。
【20】参见［美］埃德加·博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，81页，北京，中国政法大学出版社，1999。
【21】贺卫方：《具体法治》，4页，北京，法律出版社，2002。
【22】参见王名扬：《美国行政法》，39页，北京，中国法制出版社，1995。
【23】参见孙保卫：《社会主义市场经济建设与行政法治》，载《经济师》，2002（6）。
【24】周志忍等：《当代国外行政改革比较研究》，32页，北京，国家行政学院出版社，1999。
【25】罗豪才：《现代行政法的发展趋势》，13页，北京，法律出版社，2004。
【26】参见［美］斯蒂芬·L.埃尔金等编：《新宪政论》，周叶谦译，27页，北京，三联书店，1997。
【27】参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，4页，北京，北京大学出版社、高等教育出版社，1999。