二、“空”接问题：立法空间的界定与衔接

合理界定立法空间，是两法衔接的前提。反恐法与刑法在反恐领域分别扮演不同的角色，二者既有联系又有区别。如果立法者对于反恐法与刑法的边界认识不清晰，二者的立法空间将难以严格界定，这也会导致两法的内容交叉、重复或者缺失的现象。

反恐怖主义犯罪工作的涉及面非常广，有关反恐法律的修订都应当以宪法为根本依据，界定好各自的立法空间，协调好本法与其他法律之间的关系。例如，凡是刑法有明确规定的，或者应当由刑法规定的，反恐法不应再重复。反之，凡是应由反恐法规定的，刑法也不得“越界”。那么，刑法与反恐法的立法空间分别是什么呢？如果按照不同的层次将立法空间形象地理解为“点、线、面”，那么反恐法的立法空间显然应当是“面”，即应当具备顶层设计的思路，统筹反恐法治工作，就共性问题作出规定。刑法在反恐方面的立法层次则应当是“线”或者“点”，即只规定罪与刑。二者有区别的立法空间是由不同的调整对象所决定的。在当前已经确定的单轨制的刑事立法背景下，“刑法与反恐专门法的分工在于，刑法要设定恐怖主义犯罪的罪名与刑罚；而反恐专门法可详细规定惩治恐怖主义犯罪的基本原则、法律基础、反恐机构等不便于为刑法典所规定的问题”[5]。

在单轨制的背景下，当前我国反恐法在与刑法“划界”方面相对准确，并未出现严重的两法交叉、重复的现象，但是也存在个别重复现象。例如，《反恐法》第79条规定：“组织、策划、准备实施、实施恐怖活动，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，非法持有宣扬恐怖主义的物品，强制他人在公共场所穿戴宣扬恐怖主义的服饰、标志，组织、领导、参加恐怖活动组织，为恐怖活动组织、恐怖活动人员、实施恐怖活动或者恐怖活动培训提供帮助的，依法追究刑事责任。”尽管《反恐法》的该条规定具有一定的警示、威慑作用，但是既然刑法对此已有明确规定，已能发挥更好的警示、威慑甚至惩罚作用，反恐法就无须再作这种简单的、宣示性的重复。这表明，立法者对于两法独立的立法空间之认识仍需加强。当然，仅仅强调二者的“划界而治”是不够的。两法在空间衔接方面也有待完善。当前，反恐法中缺乏与刑法的衔接性规定。《反恐法（草案）》第103条规定：“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法予以治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这种概括性规定在后来正式颁行的文本中被删除，《反恐法》对于某些具体的恐怖主义犯罪行为仍然缺乏指引性规定。

因此，做好两法的“空”接仍然需要根据它们的调整对象，进一步界定其立法空间。在此基础上，二者都应加强衔接性规定的设置。