1.2　文献述评

如前所述，本书旨在回答影响政策执行的关键因素有哪些以及它们发挥作用的条件是什么。与此相关的问题还有：什么是政策执行？政策执行有哪些类型？这些关键因素之间存在怎样的关系？在不同因素的作用下，政策执行过程呈现出怎样的特征？[19]对有关这些问题的研究进行梳理，可以为本研究提供行动指南，奠定理论基础。另外，本书主要探讨环境政策领域的执行问题，因此对环境政策相关研究的梳理也是题中应有之义。

1.2.1　政策执行的概念

对于如何界定政策执行，不同的学者有不同的看法。（1）阶段论者认为，政策执行是政策制定之后的下一个阶段。例如，安德森（Anderson）认为，政策执行（行政）就是指“在一个议案成为一项法之后所发生的事情”。更确切地讲，政策执行是法实施的具体过程，包括使法作用于目标群体（如小型企业或摩托车手）以及实现目标。[20]沙夫里茨（Shafritz）等人认为，执行“是将政府方案实施生效的过程，即将合法的指令，无论是行政命令还是立法机关通过的制定法（statute），转换成能够提供服务或生产产品的项目计划和组织体系的整个过程。执行是公共行政的行动部分，属于政策过程所固有的阶段”[21]。梅兹梅尼安（Mazmanian）和萨巴蒂尔（Sabatier）给出了一个被广泛引用的定义：“执行是贯彻基本的政策决定。一般说来，这样的政策决定体现在法规、条例或法令中，也可采取行政命令或法院决定的形式。从理论上说，这样的决定界定所提出的问题，确立要实现的目标，并以多种方式建构执行的过程。这一过程通常经由一系列阶段——始于基本的法令或法规的通过；然后是执行机构的政策（决定）输出；目标群体对政策的依从；这些政策输出产生包括预期的和未预料的实际影响；政策执行机构感知政策的效果；最后，对基本的法令或法规作重要修正（或试图修正）。”[22]该定义认为政策执行应以一项法令或法规为起点，遵从自上而下的顺序，并以政策的修正为终点。这种界定方式显然延续了传统的线性政策过程。[23]（2）模糊论者给出了相对模糊的定义。例如，有学者认为，政策执行是政府明确表达要做某事或停止做某事的意图与行动的最终影响之间所发生的事情。这个定义强调在概念上区分执行（为此项政策所采取的行动）和对政策问题的最终影响的意义，[24]但是并没有告诉我们政策意图与政策结果之间究竟发生了什么。也有学者认为，政策执行包括那些旨在实现之前政策决策所设定的目标的公共部门和私人（群体）的行动。[25]这个定义的优点在于扩大了政策执行主体，认为政府（包括行政、立法、司法机构）不是政策执行的唯一主体，其他主体（非政府组织、公民等）也可能成为推动政策执行的行动者。

尽管多年的政策执行研究在很大程度上提高了我们对政策执行的理解，但是很难说已经达成最低限度的共识。海伦·英格兰姆（Helen Ingram）这样评述：“尽管执行研究的参考书目在爆炸性增长，这在很大程度上提高了对行政机构的政策执行的感知，但是执行领域仍然没有实现概念上的清晰。”[26]执行研究需要对诸如此类的问题予以清晰的回答，如“哪些活动显然是执行活动，以便政策分析人员能够有把握地判断什么时候执行发生了，什么时候没有发生”[27]。考虑到政策执行过程的多样性，我们可以这样界定政策执行，即“在政策期望与（所感知的）政策结果之间所发生的活动”[28]。对政策执行的研究，需要关注执行“发生了什么”和影响执行“发生的事情”。[29]

1.2.2　政策执行的类型

有学者根据政策的实际内容或领域进行分类，[30]如环境政策、教育政策、医疗政策、养老政策、能源政策等，在此基础上分析政策执行过程。这种政策分类把政策看作政治过程的产出和结果。与之相对，洛伊（Lowi）认为，“政策特征决定了政策的政治过程”，应从政策特征出发研究政策过程，这为对政策过程展开因果研究提供了一个起点。[31]洛伊还认为，政策分类必须抓住政府真实的、在政治上重要的特征，而政府最重要的政治事实就是政府强制力，因此应以政府强制力为依据划分政策类型。以“政府强制的可能性”和“政府强制发生作用的途径”两个维度为依据，洛伊把公共政策分为四种类型：分配政策（distributive policy）、构成性政策（constituent policy）、规制政策（regulative policy）和再分配政策（redistributive policy）。[32]里普利（Ripley）和富兰克林（Franklin）用洛伊的政策类型分析了执行中的政治。他们认为，执行在很大程度上依赖于一系列官僚政治的过程；同时，也涉及一系列大量行动者高度政治化的相互作用、相互联系。[33]“大体上，分配政策的执行过程非常稳定，其中的冲突性很小。竞争性规制政策执行过程的稳定性是中间程度，冲突性也是中间程度。保护性规制政策执行的特征是低的稳定性和很高的冲突性。再分配政策执行的稳定性很高，但冲突性也很高。”[34]中国学者魏姝用洛伊的政策类型分析了政策执行过程。[35]值得警惕的是，如果不加修正地用洛伊的分析框架解释中国的政策执行，就会得出较为机械的结果。因为洛伊的分析框架与其他执行理论一样，都是源自西方自由民主政体。由于社会的多元化，西方的分析框架为选民群体和非政府的个体等分配了重要角色。在中国，公民和其他社会团体的参与都要在特定的制度框架下进行。中国的政策执行过程更多体现为政府的行为，执行者能够借助各种手段影响政策执行。因此，政策执行者的利益是他们决定重新制定政策或遵从新的政策时重要的考量因素。[36]

马特兰德根据政策的模糊性和冲突性，将政策执行分为政治性执行、试验性执行、象征性执行和行政性执行。后文对此会有专门的论述，这里暂不详述。郑在浩（Jae Ho Chung）根据地方政府的服从程度，将政策执行分为完全服从的政策执行、完全不服从的政策执行以及介于两者之间的政策执行。他把第一种模式称为“首创”（pioneering），也就是地方的创新早于中央的政策，如安徽省率先推行家庭联产承包责任制；第二种模式被称为“抵制”（resisting），也就是中央政策与地方的利益冲突较为厉害，地方采取抵制的办法；介于两者之间的第三种模式被称为“追随”（bandwagoning），也就是地方不想赶在中央的前头进行政策试验，也不想落在最后。正如郑在浩所言，完全服从与完全不服从的情况更多是理论上的考量。从全国范围来看，采纳首创模式的省份越多，中央政策被执行的速度就越快；追随的行为出现得越早，执行就越快；抵制者的数量越多，时间拖得越久，执行的速度就越慢。[37]

根据高层的重视程度、监督机制、政策目标的清晰性、议题的复杂性、中央政策与地方的利益冲突或潜在的冲突等变量，钟杨将政策议题分为关键性议题、焦点议题、方针性议题和常规议题，并认为地方政府对前两种政策会给予更多的关注。[38]用政策议题分析政策执行时，虽也会考虑政策目标的清晰性、议题的复杂性等因素，但更多还是关注政治体制中的一些因素对政策执行的影响。

综上所述，学者们对政策执行模式的分类大致有两种途径：其一，按照政策类型划分；其二，按照执行与政策目标的关系划分。前者认为政策类型决定执行性质，其缺点在于不能够形象地描述或者把握执行的特征；后者割裂了政策与执行的关系，重点分析政策执行行为的特征。本书认为，政策类型与政策执行关系密切，但是不能完全相互替代。钟杨对中国政策议题的划分富有启发意义。大量田野调查的结果表明，地方政府以何种方式执行政策，不仅要看政策的内容是什么，还要看上级政府赋予它什么样的含义。[39]

1.2.3　政策执行研究

1.2.3.1　政策执行研究的演进

一项理解公共政策如何以及为何付诸实施的研究可以被置于执行理论的标题之下，它与公共行政、组织理论、公共管理研究和政治科学研究有关。[40]在更广泛的意义上，它还有政策变迁研究的特征。[41]戈津（Goggin）等人将政策执行研究划分为三个阶段。[42]直到20世纪60年代末，一些人还是想当然地认为，政治法令是清晰的，行政官员应当根据决策者的意图执行政策。[43]20世纪70年代早期是政策执行过程中一个被忽略的阶段，无论是在概念还是操作上。[44]普雷斯曼（Pressman）和威尔达夫斯基（Wildavsky）合著的《执行》一书的出版具有开创意义，一种独特的研究执行问题的方法开始出现。第一代政策执行研究以一种悲观的语调主导着20世纪70年代的大部分时间。这一时期的研究以政策执行失败为案例，重点检讨存在政策执行差距的原因。德西克（Derthick）研究过新城镇的失败案例。[45]普雷斯曼和威尔达夫斯基在《执行》的副书名中极好地表达了这种关注，即“华盛顿的伟大希望是如何在奥克兰市破灭的？或者，联邦计划项目的运作何以会令人惊异？这是两位有同情心并试图在毁灭的希望基础上进行道德建构的观察者讲述的一个关于经济发展管理的传奇故事”[46]。在早期的政策执行研究中，“几乎没有人尝试过设计实施过程动态模型来解释这些政策失败；或者对缓解这些问题提供任何真正的指导。而且，早期研究人员几乎完全使用案例研究法，让调查人员很难引入控制因素来进行多方面的解释，也没法根据他们的研究来做概括归纳”[47]。

理论建构是第二代执行研究的核心议题，研究者开始提出大量的理论框架和假设。这一时期的标志性事件是自上而下和自下而上两种研究途径之间的论辩。[48]自上而下派系以米特（Meter）、霍恩（Horn）、萨巴蒂尔和梅兹梅尼安等人为代表，自下而上阵营以利普斯基、约恩（Hjern）等人为代表。第三代政策执行研究者试图将自上而下与自下而上模型中的合理成分整合进自己的研究框架中，以戈津等人为代表。戈津等人倡导清晰的研究假设、系统化的研究，他们的目标是选择一种“更加科学的”执行研究途径。[49]统计数据表明，第三代政策执行研究范式并没有被绝大多数研究者采纳。

1.2.3.2　政策执行研究的途径

随着政策执行研究的推进，两种有效研究和描述执行的方法得到了确立：自上而下的政策执行和自下而上的政策执行。“自上而下”和“自下而上”两种方法存在分歧的根源在于，如何使政策执行从政策形成中分离出来。自上而下途径[50]之下，政策制定者是主要的参与者，因此研究者的关注点集中于那些可以在中央层面操作的因素。从根本上讲，自上而下途径是从一项政策决策（通常是一项法令）开始，追问以下问题：[51]

（1）执行官员和政策目标群体的行动在多大程度上与这项政策决定（列出的目标与程序）是一致的？

（2）随着时间的推移，政策目标在多大程度上得以实现？也就是说，政策执行的结果在多大程度上与政策目标是一致的？

（3）影响政策输出和政策效果（两者与官方政策和其他具有政治意义的决定是相关的）的主要因素是什么？

（4）随着时间的推移，如何在既有经验的基础上对这项政策予以再制定？

在自上而下模型中，萨巴蒂尔和梅兹梅尼安的模型[52]较为成熟。该模型全面总结了政策成功实施的影响因素，确立了16个自变量，并把它们归为三大范畴：问题的可控制性（有效技术理论与科技的可获得性、目标群体行为的多样性、目标群体在总人口中的比例、行为需要改变的幅度）、执行结构化法规的能力（清晰一致的目标、正确因果理论的结合、财务资源、执行机构间与内部的阶层整合、执行机构的决策规则、执行官员的选拔）和影响政策执行的非法规的变量（社会经济条件与技术、媒体对问题的关注、公众支持、选民团体的态度与资源、来自主权的支持、执行官员的承诺与领导）。[53]政策的有效执行需要满足六个条件：（1）政策目标清晰且连贯；（2）政策规划建立在有效的因果理论的基础之上；（3）执行过程的合理建构；（4）执行官员致力于实现政策目标；（5）利益集团与（行政的和立法的）主权者的支持；（6）在政治与经济框架内，没有决定性的变化。尽管萨巴蒂尔和梅兹梅尼安承认在现实中对执行过程实施完美的等级制控制是很难成功的，并且糟糕的环境也会导致执行的失败，但是他们仍坚持认为，政策制定者通过恰当的政策设计和一个灵活的执行结构，在满足上述六个条件的情况下，能够保证政策的有效执行。[54]

自上而下模型受到三个方面的指责：（1）以政策法令为研究起点，无法考虑在政策制定之初的一些行为对政策执行过程的影响；[55]（2）把政策执行看成一个纯粹的行政过程，要么忽略了执行涉及的政治方面的东西，要么试图消除政治性；（3）强调政策制定者是主要的参与者，而无视执行者所掌握的知识和技能对政策过程的影响。[56]

遵循自下而上途径的学者从那些在某一特殊问题或议题的操作（或基层）层面相互影响的大量行动者开始分析，研究的焦点集中在那些追求各自目标的参与者的行动战略上。这些学者强调目标群体和服务的执行者之重要性，并认为政策实际上是在地方层面制定的，众所周知的政策形成、制定、再决策的过程其实并不存在。[57]在自下而上学派中，利普斯基的基层官员（street-level bureaucrats）理论和约恩的执行结构（implementation structures）颇负盛名。基层官员理论认为：“基层官员所作出的决定、所确定的办事程序、所创造的用于处理不确定性和工作压力的方法，都卓有成效地成为他们贯彻的公共政策。”[58]政策制定者要考虑到基层官员在执行中的自主性，用各种办法来确保政策执行者的责任性，确保地方公众的期望能够得到满足。[59]约恩等人研究政策执行的策略是，从一个政策问题开始，询问地方微观层面的参与者的目标、活动、问题和相互联系。[60]执行结构是基于执行计划的需要而自动集结的结构，并不必然与政策指令发生直接关系。执行结构中的行动者的目标和动机是多元的，有的行动者是基于公共利益，而有的行动者则可能是为了私利。执行结构的权威关系以专业地位、协调能力、潜在或实际的权力以及资源控制为焦点，而不是以等级命令体系为主体。[61]约恩等人研究发现，中央创制与地方环境的不适应是政策失败的原因。计划的成功在很大程度上取决于在地方执行结构中那些能使政策很好地适应地方环境的个人，只在有限的程度上依赖于中央创制。[62]

自下而上模型受到的批评主要来自两个方面：其一，规范性批评认为，地方层面的执行者的权力并不是选民授予的，基于自由裁量权的执行行为不应该成为政策制定的合法性基础。[63]其二，自下而上模型过多地强调地方性因素对政策执行的影响，忽略了中央政策制定者对执行过程的建构作用，也许他们并不直接参与具体的执行活动，但是制度化的结构、资源等可能都是由中央决定的。[64]

综上所述，自上而下途径更加关注中央层面的变量，而自下而上途径则强调微观层面的变量。两种途径的研究起点也不同，前者以政策为研究起点，后者则以政策问题为起点。

资料来源：Paul A. Sabatier. Top-down and Bottom-up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis［J］. Journal of Public Policy, 1986, 6（1）；Helga Pülzl, Oliver Treib, Implementing Public Policies［M］//Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney. Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. New York: CRC Press, 2007: 94.

在自上而下途径和自下而上途径发展到一定程度之后，人们很快会认识到，这两种途径事实上并不是完全冲突的，它们在很大程度上是在问不同的问题，而不是对同一个问题的不同回答。20世纪80年代中后期以来，理论界出现了试图整合这两种途径的努力，一些学者寻求把需要予以关注的变量减少到有限的关键因子，而另一些学者则试图构建包罗所有可识别变量的模型。事实上，要达成一种“既要，又要”式的平衡，即既要承认政策执行者具有自由裁量权这个事实，而且有一定的必要性，又要承认政策制定者在应对政策问题和政策解决方法等时的主导地位。这就产生了一个非常奇怪的问题：试图解决自上而下途径和自下而上途径分歧的努力恰恰使得政策执行研究陷入前所未有的困境，[65]“既要，又要”的平衡论使得政策执行研究丧失了发展的动力。[66]如何将两种所谓“极端的取向”结合起来？这个问题本身就是不可能解答的。以何种问题为出发点，决定了一位学者的研究取向：如果以政策为出发点，整合两种研究取向的研究成果，那么就暗指这是自上而下的研究取向；如果一位学者关注的是如何解决某一特定的政策问题，那么他仍属于自下而上的“阵营”。

当试图将影响政策执行的变量系统化和综合化的研究被证明是不可能时，另一种可行的途径是寻找某些条件，在此之下，一种方法能比另一种方法更为合适。这就意味着，建立一个能够解释自上而下和自下而上的方法在何时最合适的模型要比确立一个将两者同时结合起来的模型更为有效。[67]伯曼（Berman）认为，一项执行计划应该用自上而下还是自下而上的方法，取决于一系列描述政策环境的变量。这些情景性的变量是一些政策制定者无法施加影响的因素，如变化的范围、技术的有效性、目标冲突、制度环境和环境稳定性等。当变化是渐进的、技术是确定的、环境是稳定的、目标冲突性比较小、制度环境紧紧衔接的时候，一项执行计划应该遵循自上而下的原则；而一些包括不确定的技术（加上目标冲突和一个不稳定且松散连接的环境）的主要政策变化，则应当被置于自下而上的分析框架之内。[68]

政治科学家们在公共政策执行的研究领域作出了大量的努力，其焦点集中于探讨政策是否能够被成功地执行（或有效行政），并努力建构一种能够准确解释为什么一些政策会比其他一些政策更易取得成功的系统理论。[69]在经历了分析框架的建构、综合与修正之后，政策执行研究者走到了政策执行研究的“十字路口”。萨巴蒂尔——这一曾经的政策执行研究的领军人物，要把研究者带上研究“政策变迁的政治”的道路。[70]现在许多研究者都同意，在政策执行研究的下一个阶段，应推动理论的发展。此外，对新的问题必须予以回答，以说明我们尚不了解的事情。例如，在执行成功与失败两个极端之间的那些不同的结果，导致了每种结果的不同因果关系路径、出现频率以及它们在执行结果的历史研究中的相对重要性。[71]从理论建构的角度看，一个权变的分析框架——不同研究途径在何种情况下是适用的，也是一个有前景的发展方向。

1.2.4　中国政策执行：中西方的研究视角[72]

1.2.4.1　西方学者对中国政策执行的研究

1987年，由戴维·兰普顿（David Lampton）编辑的《后毛泽东时代中国的政策执行》（Policy Implementation in Post-Mao China）出版，开启了西方学者研究中国如何执行政策之先河。受当时西方政策执行理论的影响，该书对中国政策执行的理解带有明显的西方特质，即试图解释政策目标与政策结果之间存在的“执行不足”（implementation deficit）。在分析毛泽东时代的政策过程时，哈里·哈丁（Harry Harding）认为，成功的政策执行需要一套确保组织纪律的重叠强化机制。同时，他还指出，“当政策的指示模糊不清时”，“当政治精英们对政策存在严重分歧时”，“当有关问题的政策方案与官员自身利益相冲突时”，政策的执行效果通常欠佳。[73]

李侃如（Kenneth Lieberthal）、米克尔·奥森伯格（Michel Oksenberg）认为在他们之前，西方学者对中国政策过程的研究可以归结为两个模型：理性模型和权力模型。它们之间的差别在于：理性模型认为，领导人以他们感知的国家利益决定政策选择；权力模型则强调，个体或派系的利益决定政策选择。政策分析家往往会忽略由政治中的核心利益所引发的权力角逐，而权力分析家通常不会仔细考虑利害攸关的实质性议题。尽管存在分歧，但是两个模型均接受这样的观念，即政策主要是由高层制定的，并且是领导人有意追求的结果。两个模型的不足之处在于，都忽略了官僚结构也是理解特定政策结果的一个重要因素。[74]

随着研究的推进，一些独特的研究视角、更有解释力的分析框架逐渐形成。概言之，西方学术界对中国政策执行的研究有四个概念框架值得关注：碎片化权威体制、派系政治、基层自主性和战略性群体。在这些分析框架之下，有着不同的研究问题和风格迥异的解释逻辑。

（1）碎片化权威体制：政策执行差距为何频频出现？

政策执行研究最早是从美国兴起的，政策执行的模型无不反映着民主体制的特质。[75]20世纪80年代以前，西方经常给中国扣上“极权主义”（totalitarianism）的帽子。以李侃如为代表的西方学者发现中国的决策过程完全不符合“极权主义”的描述，而改用“威权主义”这个词。[76]与西方国家不同，此时中国政体的突出特点是以中央政府为中心的统一体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。[77]但是，事实上，中央政府的权威是高度碎片化的，政府部门之间存在着冲突、磨合。

① 关注的政策执行问题

碎片化权威体制关注的是在特定制度下政策过程是怎样的。这一学派关心的政策执行问题是：在中国，一项政策是如何被贯彻落实的？在政策执行过程中，呈现出怎样的特征？相比其他因素，这一学派更关注中国政治中的体制性因素对政策执行过程的影响，期望能够给政策执行差距以合理的解释。

② 解释逻辑：体制性张力

对于执行差距，碎片化权威体制的解释逻辑是，中国政治体制的内在张力必然导致政策与执行之间的矛盾，碎片化的权威无法实现有效的治理，政策无法得到贯彻落实乃是中国政治的一个内生性现象。[78]兰普顿认为：“在所有组织和政治中，都存在领导意图、组织行为与行动的实际结果之间的背离。”他用四个概念来描述中国政策执行的环境：“单位”“系统”“婆婆多”和“独立王国”，并认为通过这些概念可以透视中国的组织互动之本性，也有助于区分权威和权力关系的不同类型。兰普顿用“碎片化权威体制”来解释中国政策制定和执行过程。“碎片化”指的是，在中国，最高层以下的政治体制是破碎的、分离的。政府部门仅在其职能范围内具有实质性的控制权。从这个意义上讲，权威是碎片化的。[79]在近年的文献中，碎片化权威体制这一分析框架得到了进一步发展，更具解释力。德国学者托马斯·海贝勒（Thomas Heberer）认为中国是一个“高度碎片化的国家”，他指出：中国是由多种组织构成的复合体，后者在各个层面与社会进行互动，并且受到内部张力和冲突的影响；在国家内部，存在影响政治输出的各种行为体，这些行为体对政治输出的影响同时体现在国内和国际政策上。这种碎片化有两种类型：一种是独立于国家之外的利益联盟，是“破坏性的碎片化”；另一种是地方层面的行政单位拥有自由裁量权，可以根据当地具体情况制定并实施政策，选择优先发展的模式和进行政策试验，是“建设性的碎片化”。这种碎片化的结构会影响政策的执行，但是并非根本意见的分歧，而是在政策执行的优先次序方面存在差异。[80]

③ 经验研究

通过对中国水资源问题的实证研究，兰普顿认为，政治经济体系既是问题的来源，也是解决问题的机制。政府被要求作出太多的决定，却又缺乏足够的信息。中国文化重视共识、讨论、说服，不同的组织（单位）可能在执行中设置障碍。因此，一项政策能否顺利实施，关键在于向心力是否能够克服离心力。[81]改革开放后，政策领域中各自独立的特征变得更为突出。中央作出的重大决策往往较为宽泛、模糊，有时为了兼顾各方面的需求，甚至不同政策目标之间也存在着自相矛盾的地方。在执行中，上级赋予下级政府部门较大的自主权，可以“因地制宜”地改变政策。由于政策在执行过程中会出现各种意想不到的后果，因此政策制定者要根据政策执行的情况，随时对政策进行调整或修订，从而造成政策的多样性和多变性。[82]

李侃如认为，职能、地域和级别等因素导致了权威体制的碎片化。在对中国能源政策的研究中，李侃如等人发现，在碎片化的权威结构内，任何重大工程或政策的创设都需要许多已隶属于区别明显的权威链条上的政府机构的积极合作。这意味着，在这样的碎片化权威体制中，趋向于将问题提交给中央层面，单个的部或省通常无法仅靠一己之力就维持一个重大工程项目或提出一项重要的新政策。在政策实施过程中，需要极力创造和维护基本的共识。然而，权威结构中有缺陷的权威链条使得不同部门可能阻碍重大工程的顺利实施。为了打破行政管理机制下较低层次出现的僵局，需要一位或多位上层决策者全力支持一项重大工程或重要政策的创设。[83]在碎片化权威体制中，导致政策执行差距的因素有：执行部门之间相互竞争，无法达成共识，不能有效合作；底层的冲突需要高层出面协调，导致政治系统“超载”；中央政府的监控能力有限，无法有效地监督政策的执行，也无法评价政策的绩效。[84]在此体制中，政策的有效执行有赖于共识的达成和部门之间的妥协。在李侃如看来，中国有一个具有高度商谈性的政治体系，政策执行过程中存在一定的变数和不确定性，拥有辖区内巨大权力的地方政府有能力按照自己的利益诉求去执行上级的决策。“从大的方面来说，只要满足三个条件，中央就能够普遍获得地方高度的、相当有纪律的服从：（1）所有的高层领导人都同意这个议题；（2）所有的高层领导人都愿意优先考虑这个议题；（3）上级对下级的服从度心中有数。”[85]

④ 讨论

尽管有学者以中立的态度使用“碎片化”的概念，但是更多的学者在使用这一概念时仍是以“良善的中央政府”与“邪恶的地方政府”作为假设前提的，并且假定地方政府应该遵从中央政府的政策。这类研究往往关注的是（某项）政策执行失败的案例，令其备受诟病。它不能有效地解释地方政府的政策创新动力，也夸大了地方与中央的紧张关系。对于怎样才能避免政策执行失败，这一理论流派“开出的药方”是加强对地方政府的控制。然而，现实情况是，各国中央政府不能完全控制地方政府，地方政府却可以让一些中央政策落空。同时，影响地方政府行为的不仅仅是中央政策，还有其他社会因素。近年来，地方社会的内部结构发生了变化，社会自主性得到了提升，逐渐成为影响地方政府决策的一股无法忽视的力量。此外，尽管碎片化权威体制能够部分地解释中国是如何执行政策的，但是也有一些缺陷，因为并不是所有的组织关系都是碎片化的，在政治系统的最高层即领导精英制定关键性决策的地方，就是高度整合的。[86]

（2）派系政治：是政策执行还是政治斗争？

20世纪60年代，西方学者关注的是中国集权模式下的精英政治，这一研究途径强调的是政治权力、正式制度。在此背景下，“非正式”“关系”“非正式关系”“非正式团体”等概念引起了学者们广泛的兴趣。

① 关注的政策执行问题

从“文革”开始，派系、非正式团体、关系等方面的研究在中国政策过程研究中占据主流，以黎安友（Andrew J. Nathan）、白鲁恂（Lucian Pye）和邹谠（Tang Tsou）为代表。派系是“通过面对面的个人关系纵向组织起来的庇护人——受惠人的网络”[87]。派系不同于意见团体，后者主要是由于在特定问题上个人意见相似而形成的暂时的联合，没有组织基础，一般通过讨论消除政策制定过程中的分歧；而派系则是“背后有组织起来的力量的意见团体”，独立于正式组织，却依赖于正式的组织结构。但是，也有学者如邹谠用“非正式团体”（informal group）取代“派系”的概念，因为“派系”在中国政治语汇中带有强烈的贬义。[88]尽管在概念上存在一定差异，但是这些学者关心的是大致相同的问题：政策是依据派系利益还是公民的利益诉求制定的？派系扮演着何种角色？政策是理性决策还是权力运作的结果？

② 解释逻辑：权力政治

白鲁恂认为，派系主义是过去某一时期中国政治行为的核心模式，并且扎根于传统文化和求稳心理。中国传统文化崇尚和谐、反对冲突，并且人们寻求心理上的个人安全和地位稳定，所以非正式的“效忠网络”得以形成。以派系为核心的政治现实一直被“共识的面纱”遮掩。派系间的斗争并不寻求理性的政策辩论，也不是组织部门利益的代表，更不是政治需求和支持的汇总，而是追求权力最大化的妥协或互助行为。派系之间为了某项政策而争论不休，往往不是基于就事论事的态度，而是双方都已看出政策对派系势力消长会有怎样的影响。对权力斗争的考虑往往比政策本身来得重要。因此，派系斗争的胜利者不见得会热心推动其原本主张的政策。决策者和执行者往往没有很好的联系渠道。在执行这个环节，派系和政策之间的关系就要密切得多。政策往往是十分抽象的，一些级别的行政官员可自行决定其可行性。[89]有学者认为，中国出现了没有“官僚政治”的“官僚政策”，政策问题成为个人暗中较量的问题。[90]“关系”在政策执行过程中扮演着微妙的角色。[91]按照这种逻辑，执行者不是按照政策的目标和内容，而是依据所在派系的利益选择执行的方式。

③ 经验研究

与碎片化权威体制相比，派系政治的经验研究要少得多。本·希尔曼（Ben Hillman）运用“派系主义”这一分析工具，解释中国农村地区在（由于制度环境变化导致的）财政压力和谋利机会双双增加情况下的地方干部行为。[92]与政策分析相比，派系政治对政策过程背后的权力运作更感兴趣。派系研究用权力斗争模型来诠释政策过程时，就无法摆脱权力斗争模型的缺点，即不可验证性。“尤其在政府工作从‘以阶级斗争为纲’转向‘以经济建设为中心’后，外在的、显现的证据很难表明权力斗争的因果关系。因此，国外对中国的权力斗争模型分析难以摆脱‘雾里看花’‘猜测臆断’的质疑。”[93]“即便在政治活动和政策过程中存在权力斗争，也多发生于非正式层面，鲜有外在的显现证据表明权力斗争与政策过程的因果关系。”“尽管派系研究已经开始注意到中国政策过程的结构性因素，但其视角仍局限在非正式制度的领域，忽略了官僚组织等正式制度对政策过程的影响。”[94]

（3）基层自主性：选择性政策执行为何会发生？

早期的西方学者更多是从政治结构、政治制度、政治文化等角度研究中国政策执行问题的。近些年来，欧博文（Kevin J. O'Brien）等人开始从基层自主性（street-level discretion）的角度研究中国政策执行问题，《中国农村中的选择性政策执行》就是其中的代表作。

① 关注的政策执行问题

基层自主性关心的政策执行问题是：“为什么负责一系列政策的执行者对其中一些政策执行得很到位，而对另一些政策则执行得很糟糕？”[95]从农村地区的政策执行情况看，并不是只有模糊不清的政策得不到贯彻落实，一些明确具体的政策同样遭到抵制；一些受村民欢迎的政策被搁置，而一些村民并不支持的政策却被尽心尽力地执行。这一现象被大多数遵循自上而下或自下而上研究途径的学者忽视，因为他们通常关注的是一项政策或一个政策问题，而不是一组政策，并且相关政策的性质是不同的。

② 解释逻辑：干部管理机制

对于“一些地方官员只抵制执行某些政策而不是另一些政策”的现象，基层自主性的解释逻辑是：一套干部管理的规则与当地的实际条件和激励结构相互作用，使得执行者有选择性地执行一些政策，而对另一些政策熟视无睹。具体言之，在中国，县乡干部受社会压力的影响程度很小，这就导致一些地方官员无视客观条件的限制和群众的反对。干部岗位目标管理责任制把要完成的任务量化，并与考核、奖惩联系在一起。这种干部管理机制确保基层官员接受直接上级的领导。问题的关键在于，上级领导不能轻易地将所有政策都转化为数字化的约束性指标，不可量化的任务给予官员自由裁量的权力，他们很清楚哪些是需要优先完成的任务，哪些又是可以搁置的任务。[96]

③ 经验研究

为了研究乡村干部执行不同类型政策的行为，欧博文等人将农村政策根据村民的态度分为受欢迎的政策和不受欢迎的政策，试图解释为何受村民欢迎的政策得不到执行，而村民反对或不支持的政策恰恰被很好地执行。他们通过实证研究发现，这与中国推行的一套干部管理制度有关。其中，“下管一级”制度让上级官员获得了任命下级官员的权力。在此制度下，基层官员服从直接上级，而忽略了其他的利益。在群众运动消失之后，基层官员感受不到来自底层的压力。同时，干部岗位目标管理责任制让上级更容易控制下级的行为，它是一系列关于任务分配的管理、政绩考核和奖励措施的规则。干部责任制会使得下级有选择地执行政策，即那些上级不容易量化、不容易转化为约束性指标的政策，在资源稀缺的条件下，很容易被下级搁置。更糟糕的情况是，干部交流制度和任期制度使一些地方官员追求不切合实际的目标，以获得上级的认可，进而获得升迁的机会或其他报酬。因此，就基层自主性而言，单纯地依赖自上而下的监督不足以管理基层官员，因为他们的行为不可能完全被观察到。民众有组织、制度化的政治参与不失为“一剂良药”。[97]

④ 讨论

基层自主性分析的是一组性质不同的政策，这有别于其他仅仅考察单一政策执行的分析框架。但是，以基层官员为研究对象的基层自主性概念框架无法解释中国政策执行的整个过程，也无法分析其他层级的官员是如何影响政策执行过程及其结果的。一些重大决策的执行往往是政治行为，政策结果在很大程度上反映了高层的决心和重视程度。基层自主性在一定程度上夸大了基层官员对政策的影响力。再者，基层自主性在什么条件下促进政策的执行？在什么条件下又促使基层官员以其他的利益替代了中央的政策目标？对这些问题，欧博文等人也承认仍需作深入研究。

（4）战略性群体：创造性政策执行为何会发生？

从当代中国中央和地方关系的视角分析政策执行的文献，大多关注的是“政策执行走样”的事实，并以“良善的中央政府”和“邪恶的地方政府”为假定前提。但是，这些研究无疑忽略了一些政策被成功执行的事实，也忽略了同一政策在一些地方执行得要比在其他地方好这样的事实。要解释上述问题，就需理清地方干部行为与政策执行之间的关系。[98]

① 关注的政策执行问题

近年来，政策执行研究的一个新主题是将县乡干部作为战略性行为主体，以此分析他们在政策执行中的角色和作用。德国学者舒耕德（Gunter Schubert）和托马斯·海贝勒等人倡导并发展了“战略性群体”这一概念。战略性群体理论关注的政策执行问题是：在当下的中国，为什么一些政策在某些地区没有得到很好的落实，而在一些地方却执行得不错？该理论的一个研究前提是承认地方官员在当代中国治理过程中的能动作用。[99]在此基础上，战略性群体理论追问如下问题：在政策执行过程中，地方干部的群体行为和战略行为是如何影响政策执行的？与之相关的问题是：地方干部是如何形成一个群体的？在特定的制度约束和文化模式下，地方干部群体之间是如何互动，进而影响政策执行的？

② 解释逻辑：战略性群体

海贝勒、舒耕德等人认为，政策能否得到有效执行，取决于战略性群体的执行能力。“在政策执行的过程中，作为一个战略性群体，中国县乡领导干部的协作性战略行为所表现出来的内聚力是建立在共同利益的基础上的，并起源于该群体的成员在政治层级中的具体职位，或者说他们都要面对共同的体制，因为他们都要在基层执行上级的指示和政策。此外，战略性群体的内聚力还建立在相似的社会地位和相近的生活方式的基础之上。或者说，在地方政治的社会场域（来自布迪厄的‘场域理论’）中，该群体的各位成员具有共同的习性。”“县乡领导干部在创造性地执行上级政府的政策指示时紧密地团结在一起，从而形成了一种相互依存的共生关系。”“如果战略性群体的内部出现了分裂，即使是连贯的政策，也不可能得到有效的执行。”[100]

为什么中国的县和乡镇在发展战略和政策执行结果上存在很大的差异？毫无疑问，这些差异受制于当地的经济发展状况、（金融、财政和人力）资源禀赋、各种各样的（如硬的或软的、严格的或有弹性的）现行监管体制（尤其是绩效和干部考核体制）、上级部门的重视程度（如高层领导人的政策指示或视察）。这些外部因素会影响到地方干部的战略能动性。除此之外，地方官员会根据当地的实际情况，调整和创造性地贯彻上级部门的政策指示。“地方领导干部不仅在认知和偏好上存在差异，而且必须在上级下达的任务不完全清晰的情况下进行决策。因为上级的政策或指示通常是很模糊的，解释很宽泛。”地方当局的领导班子通常会碰到不清晰、有时甚至是相互矛盾的政策和指示，下级部门无法知晓其上级部门的意图到底是什么。战略性群体有意或无意的选择会影响政策的贯彻落实。如果县乡干部以战略性群体的方式行事，那么政策一般都能得到有效执行。如果战略性群体分裂成不同的派系，破坏了群体的一致性，那么政策目标就有落空的危险。[101]

③ 经验研究

舒耕德和李安娜运用战略性群体分析框架，选择中国三个不同省份的县进行实地调查，分析了“社会主义新农村建设”政策的执行情况。研究表明，尽管中央政府为干部考核、目标考核和村民参与制定了约束性制度，即地方干部必须满足村民和上级政府的要求，但是他们在追求集体利益时，构建并形成各自的派系及网络，可以变通地执行政策。从实际情况看，地方机构内干部的派系主义和“共谋”并不一定会阻碍政策的有效执行；相反，这可能成为群体间交流和“竞争性合作”的手段。但是，作为战略性群体的县乡干部，为了保护自身利益，可能会与中央政府产生直接冲突，进而危及体制的稳定性。可见，县乡干部兼具“掠夺性”和“发展性”两个方面的特征。[102]

④ 讨论

分析县乡干部作为战略性主体在政策执行中的角色在近年成为中国政策过程系统研究的主题。这一分析框架以县乡干部群体为主要研究对象，试图填补既有文献中两个不同流派之间的中间地带——介于社会结构研究和个体研究之间的空白，关注的是地方国家机关内的微观政治。它不仅可以被用于研究政策执行差距，还可以被用于分析创造性执行政策的行为和过程，因此对政策执行成败的解释更有说服力。作为一种认知方法、一种分析工具的战略性群体，是对政治精英或利益同盟的理论抽象，与现实的情形仍有一定差距。“即使我们从全国范围内，将县委书记视为一个‘战略群体’，但由于缺乏足够的资料，很难找到他们之间形成群体认同、达成集体行动的机制。”[103]

（5）结论

当人们讨论某个政策领域的问题（如环境污染）时，很容易把它归结为“体制问题”。事实上，政策失败是所有政治体系都会遇到的问题，某个政策领域的政策执行问题不是中国独有的。碎片化权威体制建议加强中央集权以纠正“政策走样”，但是集权不足以完全控制地方政府的执行行为，权威体制在执行国家意志时也可能是高效的，如计划生育政策的实施。在中央政府的管理政策之下，地方政府、基层政府在执行中的“任意性”“自主性”受到限制，而由此带来的弊端是难以因地制宜地解决当地的问题。在中国，中央制定大政方针，给予地方在执行中的相对灵活性。在此过程中，“试验”“变通”可能创造性地实现中央的意图，也可能偏离原定的政策主线，[104]但是并不能由此夸大政策执行中的基层自主性。

在当代中国的政策执行过程中，地方干部需要面对的往往不是一个政策，而是多个政策，并且这些政策可能是冲突的，哪项政策被置于优先位置直接决定了政策结果。这不仅是政策理解力的问题，更重要的是执行某项政策背后所暗含的政治激励——政治权力。为了晋升或逃避问责，一些地方官员可能以“拉关系”“找门路”“合谋造假”等方式操作权力，在政策执行中夹带“私货”。尽管派系在政府管理体系下是一种常态，但是若一味追求私人利益或派系利益，也无法获得正式制度允许。事实上，地方干部有着共同的交际圈、大致相同的生活模式，要面临来自上级部门和公众的压力，很容易形成集体共同意识，结成战略性群体，以克服派系斗争和特殊实体之间“共谋”的压力。他们的战略能动性既可能促进政策的有效执行，也可能导致政策的无效执行。从这个意义上讲，战略性群体理论不仅可以分析政策执行失败的案例，也可以分析政策有效执行的案例。

概言之，碎片化权威体制、派系政治、基层自主性和战略性群体关注的是不同的政策执行问题，有着不同的分析单位和解释逻辑，适用于不同的政策类型（见表1-2）。正因如此，它们都无法独立地解释中国政策执行的所有情形。从另一个角度讲，这些分析框架探索的是特定情形下的“因果机制”，而不是具有普遍意义的因果规律，恰恰促进了我们对中国政策执行问题的理解。最初，西方学者大多关注制度性因素对政策执行的影响，以此考察中国情境下的政策过程。近年来，西方学者开始关注行动者尤其是基层干部对政策执行的影响。从政策执行研究的演进来看，从“制度”的一极到“人”的一极，从“权力精英”到“基层官僚”，从“自上而下”的研究途径到“自下而上”的研究途径，西方学者的研究有助于我们更充分地认识中国政策执行过程。

不可否认，西方学者所作的中国政策执行研究带有明显的西方特质：碎片化权威体制深受制度学派的影响，派系政治映射着权力分析的影子，基层自主性受启于街头官僚理论，作为分析工具的战略性群体源自西方发展社会学关于战略性群体的论述。总的来说，中国政策执行过程的多样性和差异性绝非这几个分析框架所能解释清楚的，这些理论的不足为我们推进中国政策执行研究提供了契机。

在理解西方学者的研究之后，中国政策执行研究未来应重点关注：第一，构建基于中国经验的政策执行理论。在借鉴西方理论的同时，我们应该关注中国本土理论的发展。派系政治关注非正式关系，群体性战略以群体行为为研究对象，基层自主性关注基层干部的选择行为，这些都给我们很大的启发。但是，从概念框架到理论模型还有一段距离，我们需要将其他因素纳入既有的分析框架中，考察不同因素发挥作用的条件。在这一点上，我们还有很长的路要走。第二，探索影响政策执行的因果机制。在执行成功和执行失败两个极端之间存在不同的政策结果，导致各种结果的不同因果关系的路径及其出现的频率是怎样的？这是政策执行研究尚未解决的重要问题。从已有的研究来看，探索具有普适意义的理论体系的困难极大，恰恰是那些仅关注某类执行问题的概念框架得到了很好的发展。因此，从具体可观察的因果关系角度去分析和解释某类执行问题将是明智的选择。

1.2.4.2　中国学者对中国政策执行的研究

在很长一段时间里，由于中国的重大政策的决策过程往往在行政组织内部进行，因此社会公众甚至是学者都很少掌握详尽的政策过程资料。即使近年来关于政策研究过程的文献开始增多，但是仍以理论研究为主，特别是以介绍西方的政策过程理论为主，对中国独特的政策过程在理论上和实践中关注不够。[105]从20世纪90年代中后期开始，中国兴起了公共政策执行研究的热潮，产生了一批研究成果，具有代表性的学者有丁煌[106]、徐湘林[107]、陈振明[108]、金太军[109]、贺东航、孔繁斌[110]等，一些研究性著作[111]开始出版。此外，有学者开始梳理和反思相关研究成果。[112]这些研究推进了学界对政策执行的理解。

（1）分析性概念

中国学者对政策执行的研究也形成了一些共识性的概念，如“政策变通”。王汉生、刘世定等社会学者认为，变通是“在制度的运作中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”[113]。从变迁的操作性定义上，可将变通的形式分为：重新定义政策概念的边界、调整制度安排的组合结构、利用制度约束的空白点、打政策的“擦边球”等。[114]其他学者对“政策变通”也有相应的阐述，但是在政策变通的形式上有着不同的表述。[115]

（2）研究问题

在执行研究中，有学者把政策执行阻滞视为政策执行中的问题，[116]借助不同的理论工具分析其中的影响因素。这种研究的旨趣在于为现实问题提供对策建议。有学者关注的是政策执行过程中的行动者策略，通过分析不同行动者的决策逻辑，回答执行中的矛盾是如何化解的。[117]此外，学者们围绕政策执行理论演变[118]、中国领导人的政策执行思想[119]进行研究。目前，基于中国视角的分析框架的建构和理论命题的发展还没有引起中国学者的普遍关注。

（3）研究方法

中国学者使用较多的研究方法是利益分析法。例如，丁煌认为，政策执行本质上是相关政策执行主体间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程，政策执行主体的行为在根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。[120]谢炜提出了利益整合的多元化途径，系统分析各个利益层面的博弈。[121]此外，有学者立足于田野调查，用个案研究法描述和解释政策执行过程。[122]这种方法为我们理解政策执行过程的复杂性提供了丰富的经验性资料。

（4）研究领域

近些年来，教育政策[123]、产业政策[124]、行业政策[125]、环境政策等成为学界研究的热点，研究领域日趋多元化。以下将专门讨论不同学科对环境政策的研究成果。

1.2.4.3　中国环境政策执行研究

（1）环境社会学的视角

作为一门分立的学科，环境社会学的主要理论认为，不仅要识别引发持续性环境衰退和破坏危机的某个关键因素或者一组紧密相关的因素，还要揭示促进环境改革或改进的最有效的机制，以便“描绘出通往更能保障社会安全和更为环境友好的各种安排的路径”[126]。环境社会学关注环境与人类社会之间的互动关系，关心环境问题的社会影响和社会原因。[127]社会学更多是从社会结构和社会机制的视角分析环境问题的成因，并探讨不同利益主体的关系和行为方式，[128]主要涉及以下议题：社会变迁、转型和社会结构与环境问题的关系[129]，环境问题产生的社会机制[130]，环境问题与农民和农村社会[131]，环境意识[132]，环境非政府组织与公众参与[133]，环境冲突与抗争[134]等。环境社会学关注的是社会因素对环境问题的影响，有助于我们理解环境问题产生的社会背景。但是，这些研究较少涉及对政策执行者、环境政策内容、执行过程等问题的探讨。有代表性的观点认为，社会结构转型、体制转轨、价值观念变化在某种程度上加剧了环境状况的恶化。[135]农村的面源污染与中国的二元结构密切相关，后者加剧了污染，而前者反过来又促进了二元结构的再生产。[136]从社会文化的角度看，水源污染已由外源性转为内生性。[137]有学者通过研究环保运动，认为“当环保组织反对的对象是一个级别较低的地方政府时，要比反对的对象是一个省级政府能更容易获得成功”[138]。从社会抗争的角度看，在特定的政治背景下，激进的抗议手法有时比和平的抗议方式更有效。[139]在面对环境危害时，中国城镇居民的行为反应深受差序格局的影响。[140]环境社会学更多基于环境政策产生的社会背景，主要从行动主体间互动的角度，分析政策失败的社会结构、社会机制等因素，并不关心一项环境政策的具体内容。这样的研究无法解释为何一项政策能够顺利执行，而一些政策却遭到了抵制；为何某些政策在某一个时间段能够被执行，而在另一个时间段却被搁置。

（2）环境经济学的视角

经济学将环境问题视为经济问题，由此形成了环境经济学。环境经济学凭借经济学的理论和方法，尤其是以福利经济学中的外部性理论、制度经济学中的产权理论、集体行动理论中的“公地悲剧”等作为分析工具，分析环境问题产生的原因、控制途径，[141]并提出相应的经济政策建议。环境经济学在分析微观污染主体——企业的经济行为以及政府“失灵”等方面的确有一定的说服力。它给出的建议更多是技术层面的控制污染手段，尽管相关学者也善于用福利经济学中的理论评估不同政策工具的优缺点。政策工具论者认为，政策执行就是对工具选择的管理过程，工具选择关系到政策的成与败。[142]在环境政策中,对由政府包办一切环境保护事务的格局应该进行结构性调整。[143]环境经济学领域的大量理论和文献指出，基于经济激励的规制工具在成本有效性与对减污技术发明和传播的激励方面有明显的优势。为了更好地满足效率、可行性和公平分配等要求，通常需要基于经济激励的规制工具和“命令—控制”型规制工具组合使用。[144]基于政策工具理论，中国的环境问题是由于政策工具或工具组合使用不当引起的。[145]中国自20世纪80年代开始学习西方的经济性政策工具，自90年代开始引进自愿性工具。应当说，从政策工具的角度而言，中国并不缺乏政策工具及其组合，但是未起到预期效果。[146]

环境经济学者通过大量实证材料证明，经济增长与环境变化存在一定的相关性。其中，最有名的当属环境库兹涅茨曲线。[147]也有学者认为，经济发展水平与污染物排放量可能存在其他关系，如“N”形关系、同步关系。[148]尽管经济发展与环境治理的具体关系仍存在分歧，但是有一点共识，即经济增长最终将会改善环境质量，对环境破坏问题的解决还需依靠经济增长本身。这一过程不会自动发生,而要通过政策响应予以实现。[149]一种观念认为：“在现阶段，一切要求放弃经济发展而保护环境的要求是不被现实接受的；反之，放弃一些环境质量而发展经济是现实的。”[150]

在分析环境问题时，环境经济学以“特定的制度”为前提条件，而对制度本身的研究不足，忽视了政策工具发挥作用的制度环境。在经济学文献中，往往都从规范的角度讨论政策工具，但是现实中政策制定者并不总是以福利或效率最大化评价政策备选方案，利益的权衡往往是更为现实的选择。[151]在政治经济学的理论视角下，经济扩张与环境破坏之间存在内在的冲突，国家需要在两种角色之间保持平衡，即作为资本积累和经济增长促进者的角色与作为环境治理者和保护者的角色。[152]

（3）环境管理学的视角

环境管理学主要从环保行政主管机构的设置、职责划分及其机构运行和协调的机制等方面分析环境问题。从体制结构的角度看，中国的环保行政体制在纵向权责关系上呈现分级结构，地方政府对地方环境质量负责；上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。这种管理结构的主要问题是：“双权威系统”弱化环保监管权威；组织结构复杂，横向协调无力。[153]在一些环境管理学者看来，中国的环境问题主要缘于政府的环境监管部门的组织结构不合理，缺乏推进政策执行所需的权威。[154]类似的观点也出现在官方的权威表述中。原国家环保总局在关于其职能运行情况的报告中指出：“在履行对国家相应的政策、规划进行环境影响评价职能时，缺乏应有的保障机制和手段，总局参与社会经济发展综合决策能力仍然薄弱”；“总局政策研究的机构与人员力量相对比较弱，技术支持单位的支持保障功能也没充分发挥，相关部门没有真正把政策研究制定工作摆到首要位置，全局形不成政策研究合力，一定程度上影响了总局宏观政策管理职能的顺利履行，也影响了总局指导地方工作的力度和成效。”[155]有学者通过对广州、南京、郑州环保机构中的工作人员的调查发现，即便是在环保机构内部，对于经济增长与环境的关系也没有达成共识：一方面，环保人员认为需要一种人与自然共存的新型关系；另一方面，他们宣称要重视运用大自然去创造物质产品以满足人们的需求与期待。[156]艾比盖尔·R.耶希耳（Abigail R. Jahiel）认为环保机构深受两个问题的困扰：权威不足与机构内部行动者之间的协调性不足。[157]

尽管单纯从组织理论上可以认为执行结构存在问题是造成政策执行不力的主要原因之一，但是从现实的情况看，在组织结构不变的情况下，政策执行仍能表现出很高的效率，这是传统政策执行理论所无法解释清楚的。例如，在节能减排政策执行中，在资金不足、人员不足、政策本身问题重重的情况下，政策指标仍能在规定时间内完成，甚至超额完成。可见，组织结构对政策执行的影响是有条件的。

（4）环境法学的视角

作为研究环境问题对策的法学分支学科，环境法学被视为一门交叉学科。[158]中国环境法学的基础仍较薄弱，在构建有关法律制度的基本概念和基本理论等方面尚未厘清。[159]有学者认为，中国环境法中有关环境保护和经济发展的模糊性规定，是导致一些环境法律法规难以实施的根源。[160]环境法律之间的冲突造成了政策执行的困难和多个执行部门的尴尬。[161]法律约束力弱、实践操作性差，环境问题更多依靠政府之间的协调或行政干预，矛盾的表面平息难以掩盖暗藏的新纠纷。[162]简言之，环境法强调的是把环境问题归咎为法律的模糊性和冲突性，把改善环境问题的希望寄托在政策制定者身上。显然，这不应是解决政策执行问题的思路。

（5）环境政治学的视角

作为政治学的一门新兴交叉学科，环境政治学将环境问题视为一种政治现象，既体现为政治活动从议题发现（创制）、社会政治动员、政府回应与决策到政策落实与反馈等不同阶段，也体现为不同政治主体的政治活动及其结果。[163]冉冉从环境决策体制和治理体制的角度，分析环境保护制度实施情况。在《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》一书中，她分析了地方环境政策执行偏差的现象，认为决策模式、权力结构、激励机制、公众参与和全球化是导致中国环境政策执行偏差的五个原因。[164]有学者认为，环境问题的产生是由于公共利益、整体利益、长远利益缺乏保护而造成的。如果政府的环境保护责任是模糊的，问责机制是缺失的，那么环境保护就会流于形式。但是，环境问题的治理仅仅依靠政府是不够的，需要扩大公民的“绿色政治”参与，并从全球治理的角度解决生态与社会的平衡问题。[165]也有学者认为，生态环境问题不只是经济问题、社会问题，还是政治问题。它源于一些地方党政领导错误的发展观、政绩观。“加强生态治理，主体在于各级党委、政府，要害在于领导干部，关键在于强化政治担当。”[166]

概言之，中国地方环境政治研究的主要观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将环境治理失败的原因归结为地方贯彻执行中央的环境政策不力；第二，地方政府之所以执行环境政策不力，是因为中央和地方存在利益冲突；第三，环境治理失败说明中央的权威受到地方保护主义的影响。[167]在对策建议上，环境政治学大多承认扩大公民参与、完善政府执政理念与政策方案（主要体现为发展观和发展模式）、加强国际合作在环境治理中的重要作用。[168]

综上所述，环境法学、环境管理学、环境社会学、环境经济学、环境政治学分别强调法律（政策本身）、组织结构、社会结构、市场、政治系统等因素在治理环境问题中的作用，这些学科各持问题的一端，似有“盲人摸象”的感觉。中国的环境问题研究是一个发展迅速的领域，同时也为“身陷”各种不同的解释之中而苦恼。理论与实践两个层面的困境说明，这一领域的问题是复杂的，缺乏必要的知识积累或汇聚。对于现实的困境，研究者并没有提供多少有建设性意义的政策建议，甚至政策建议本身也充满矛盾，问题重重。[169]根据环境问题的有关文献，总结起来，可以认为，影响环境政策执行的因素包括：人际关系、数量上不断增长的企业、专门人才的缺乏、资金上的不足、基础数据的缺乏、环境保护机构的地位较低、机构之间的沟通协调性差、公共知识和公众参与不足、法律性框架不足、缺乏有效的执行机制等。[170]尽管不同视角下的理论均能够指出影响政策执行的变量，并提供一定的材料作为证据，但是这些文献提供的建议往往是相互矛盾的：一方面强调应对执行者加强控制，另一方面又要求给予基层执行者一定的自由裁量权；一方面指责行政组织中的人格化因素，另一方面又强调部门之间的合作、协商、妥协是必需的；一方面强调政策应当是清晰明确的，另一方面又强调政策应该保持一定的模糊性……影响政策有效执行的因素确实很多，学界在这一点上已形成共识。但是，对于这些因素在何种条件下影响政策的执行，学界却关注不够，执行研究普遍缺乏理论创新。如何将这些因素整合进一个分析框架内仍是亟须解决的重要议题，否则就无法对环境政策执行失败进行广泛、系统的检讨。[171]

1.2.4.4　既有政策执行研究的贡献与不足

中西学者对中国政策执行的研究已经在一些方面积累了丰硕的成果，如政策环境（包括特定的政治制度、组织结构、政治文化、社会环境、经济发展水平）对政策执行的影响，政策资源、组织机构之间的利益冲突对政策执行的影响。尽管学界在执行研究中取得了一定进展，但是关键变量仍然没有确定，对重要变量的度量和对假设的仔细检验还刚刚开始，[172]这应该成为今后执行研究的重点。

与西方相比，当前中国政策执行研究仍存在一些问题：（1）基于中国经验的政策执行研究还很少。[173]与西方早期的政策执行研究相比，我们缺乏对某项政策执行过程的深入调查，更多是借助某个概念或理论分析政策执行中的问题。这正如戈津对执行研究的批评，“太少的案例、太多的变量”[174]。（2）政策执行的理论总是强调失败，这种错误倾向需要得到纠正。除了少数例外，一般公共政策理论都忽略了那些在政策执行上明显获得成功的例子。[175]（3）与西方的政策执行研究相比，中国在分析框架和模型建构上存在很大差距，在理论建构上建树不多，[176]系统性的分析框架尚不多见。对具体政策领域而言，具有指导性的政策过程分析框架仍然没有真正建立起来。[177]（4）中国学者在政策执行研究中，运用分类比较的方法仍然很少，试图用某一理论或框架不加区分地分析整个政策领域的问题，缺乏对政策内容、性质的深入分析。尽管政策是研究政策执行的一个起点，[178]但是在分析政策目标与政策结果之间的差距时，学者们倾向于将视角限制在行政机构、执行机构的程序或者执行官员的特质上，很少能将政策和计划的特性与其接下来的执行结果联系起来。[179]这会给人一种错觉，就是所有政策都面临同样的执行问题。然而，越来越多的田野调查显示，不同的政策有不同的执行问题。

1.2.4.5　研究思路与创新点

通过对国内外相关文献的梳理，本书认为，以单一的视角解释政策执行过程的复杂性和多变性是不现实的，一个可以选择的路径就是根据政策的性质区分出不同的政策类型，之后探索不同情形下的政策执行过程，分析其中的关键影响因素。基于这样的考虑，本书可能具有的创新点在于以下三个方面：

第一，探究某类政策的特殊问题而不是适用于所有政策的普遍性问题。“如果执行研究方法有一个有意义的界定的话，它就应该与一个特定的政策相连而不是与在一个政策领域中所有的行为相连。”[180]这种研究取向的用处在于做大量有意义的案例研究，但是从特殊的个案发展成为一般性理论变得相当困难。这就要求研究者寻找能够从具体政策的执行问题入手进行总结的方法。分类变得很有必要。[181]政策研究的一个前沿问题就是将对政策周期的研究与对政策类型的研究融为一体。[182]

第二，探索影响政策执行的关键变量而不是所有变量。“到现在为止，有关执行的研究倾向于提出一连串可能会影响执行的变量，但是这些变量在什么条件下是重要的，以及我们期望这些变量变得重要的理由等在很大程度上被忽略了。……如果只是将采自上而下模型的学者所考虑的十个变量与采自下而上模型的学者所考虑的十个变量相结合，而不探索这些变量之间的理论关系，那么这种综合很可能使问题加剧。”[183]因此，尽管告诉政策制定者去考虑所有相关的因素是合适的，但是很难有现实的指导意义。向政策制定者提供一个关于执行过程的充分描述，并引导他们去关注有限的且最为重要的变量，是现实可行的选择。[184]

第三，提供一个能够解释中国政策执行的分析框架或理论模型。政策执行研究在中国的起步较晚，在理论建构和理论验证上进展缓慢。政策研究者更多关注的是政策执行阻滞的问题，[185]缺乏对一些成功案例的分析，[186]对政策执行过程的复杂性和多变性重视不够。在政策执行研究中，还有一种倾向，就是在借鉴西方理论分析中国问题时，往往不考虑理论的适用性。有学者简单地认为中央的政策在地方层面受到了抵制或被扭曲，给人的印象就是所有的政策都要遇到同样的执行问题。更多的田野调查表明，不同的政策在执行中要面对不同的执行问题。再者，特殊的政治制度安排使得中国的政策执行要比西方国家的政策执行更为复杂。[187]“重大公共政策的执行往往就是一个政治行为，而中国的政治体制和政策执行风格与西方国家存在很大的差别。”[188]只有尊重事实的多样性，才能发展更有解释力的分析框架或理论模型。在借鉴西方研究成果的基础上，发展本土化的政策执行研究是中国政策学者的使命，也有利于检验西方政策执行理论的科学性和普适性程度。