1.1　问题的提出

1.1.1　选题的背景：环境政策及其执行差距

改革开放以来，中国经济获得了巨大成功，但是快速的经济增长、工业化、城市化给环境带来了前所未有的压力，[1]生态环境遭到了极大破坏。一些地方甚至出现“有水皆污”“逢雨必酸”的现象，“污染之重，触目惊心”。[2]面对日益严重的环境问题，中央政府制定了一系列环境政策，组建环保机构贯彻执行，并举办定期的环境活动，允许国内外环境非政府组织参与环境治理。从对环境保护的认识和战略思路上讲，中国在世界上并不落伍，甚至在某些方面还走在了世界前列。[3]特别是20世纪90年代以来，有关环境保护的政策措施越来越具体明确，甚至形成了一系列具有行政强制力的约束性规划指标。[4]中央政府制定的环境政策，无论在政策理念还是政策内容上都有新的突破，执行机构获得了更大的授权（最为明显的是2008年7月国家环境保护总局升格为环境保护部[5]）；同时，中央政府加强了对地方政府的考核与问责，实行目标责任制。

但是，上述政策的实际执行情况却是另一番景象——“局部有所改善，总体还在恶化”，环境问题依然日趋严重。[6]环境政策长期得不到有效执行，规划目标常常落空，一些地方在执行政策时甚至出现“制度性说谎”[7]。例如，在中央对环保政策的要求越来越严格的情况下，中西部一些地方依然实行“先上马，后补办”“只补手续，不补设备”“补办设备，不予运行”等“环保造假”的引资模式。[8]为了应付国家环保督察组的检查，一些地方环保部门弄虚作假，编造执法报告。有国家环保总局官员坦言：地方环保部门作假严重。[9]尽管大多数研究把目光聚焦在环境政策的失败上，但是从现实情况来看，一些地方在创造性地执行环境政策，尝试培养具体的实验性“模范”，以彰显其政策创新。[10]

1.1.2　研究问题

为什么环境政策在更多的时候并没有被有效执行，造成了实际的政策效果与政策预期存在着巨大差距？为什么另一些政策却可以被地方政府“创造性地”执行？如何看待环境政策在执行中呈现出来的差异性？既有研究把关注点更多放在“执行差距”上，并形成了一些较有影响的观点：（1）地方政府应当为环境的恶化负责；[11]（2）中央政府应当对环境治理承担起更多的责任；[12]（3）环境非政府组织、普通大众在环境保护上的作用受到限制；[13]（4）政策本应当是清晰且明确的；[14]（5）碎片化权威体制和激励结构是影响环境绩效的关键因素。[15]

笔者不否认这些因素在政策执行中的意义，但是坚持认为这些因素发挥作用是有条件的。如果我们认为（“条块分割”的）组织结构是影响政策执行的关键因素，那么就无法回答为何一些政策在一些地方能够获得有效执行，而在另一些地方却被长期搁置的问题。如果我们认为清晰性是政策获得成功的关键，那么就必须承担起机械式执行带来的严重后果。[16]如果我们认为地方政府必须对环境的恶化负责，那么就轻易而草率地错过了一次次反思决策失误的机会。如果我们认为中央政府应当承担起环境治理的重任，那么就可能无视“自由裁量”无处不在的事实。[17]因此，这些因素只有在特定的情形下才发挥关键性作用。政策是研究政策执行的逻辑起点，“必须有某些事物先于执行之前已然存在，否则在执行的过程中就没有什么需要去推进”[18]。因此，根据不同性质区分政策类型，在此基础上考察不同因素对政策执行的促进作用，是我们研究政策执行问题的可行之路。

基于这样的认识，本书要回答的核心问题有：在政策执行过程中，何种因素在何种条件下发挥至关重要的作用？如果有多个因素在起作用，它们之间是否存在一定的结构？是否形成了风格迥异的执行模式？这样的理论发现将给决策者提供怎样的政策建议？