第二节 公民（自然人）与公众
一、公民（自然人）、公众与环境保护组织的概念
公民（自然人）是环境和自然资源的享受者或者是环境质量和生态效益（ecological benefit）的受益者。
公民（自然人）是在一定区域内本能利用环境行为的主体。从生态学意义上看，公民（自然人）是构成生态系统的组成部分；从宪法意义上讲，公民（自然人）的权利是人权的核心内容。因此，公民（自然人）理所当然是环境法律关系的主体。
公民（自然人）在社会中处于个体、散在的弱势地位。虽然他们既定的民事权益受法律保护，但他们本能的环境利用行为即对环境质量和生态效益的享受则因不具有独占性和可区分性而不受法律的保护。因此，在倡导平等环境利用行为的环境法中，公民（自然人）自然成为受保护的群体。一般情况下国家会通过立法赋予公民（自然人）环境享受权、决策参与权和与之相应的民事和行政诉讼请求权。
环境法上与公民（自然人）相关的主体还有公众，一般指与开发利用环境行为及其结果有直接和间接利害关系的各种主体的统称。基于公民（自然人）在一国社会中的弱势地位和政府公权力介入开发利用环境行为的不足，各国从20世纪60年代开始出现了由公众（公民、自然人及其组成的社会组织等）依法自发成立的以环境保护为目的的非政府社会组织——环境保护组织，他们代表公民（自然人）和公众行使环境权利，通过集体的力量对抗不当或者违法的开发利用环境行为。
由于环境保护利益的公益性和散在性特征，决定了由公民（自然人）为主体成立的环境保护组织在环境法律关系中具有特殊且重要的地位。在许多国家，环境公益诉讼主要是由环境保护组织提起的，其本质是保存自然环境的原生状态和保护人类的本能环境利用行为（参见第二章第四节）。在中国，2017年修改的《民事诉讼法》第55条将“法律规定的机关和有关组织”确定为可以提起环境民事公益诉讼的适格主体。依照《环境保护法》第58条的规定，“有关组织”是指依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织（参见第十四章第一节）。
二、公众的环境权益与公民的环境保护义务
公众环境权益理论源于西方国家法学界倡导的环境权论，是20世纪70年代依据宪法基本人权保障规定引申出来的一种新的权利形态。目前，各国和国际组织对环境权概念的一般表述是人类享有在健康、舒适的环境中生存的权利。环境权虽然已为一些国家的宪法所确立，但由于环境权的性质、内容和范围的不确定性及其与传统法的权利的交叉和冲突，因而在法学界还存在着极大的争议。
从西方国家环境权理论的发展看，美国学者提出的“公共信托论”（public trust doctrine）和日本律师与学者共同提出的“环境支配权论”对环境权理论的贡献是最大的。
1.J.萨克斯教授提倡的环境权及其公共信托论解释
1968年，萨克斯教授出版了《保卫环境——公民行动战略》一书，针对政府环境行政决定过程公众参与程度低、环境诉讼中存在诉讼资格障碍等问题，首次根据公共信托原理提出了“环境权”理论。他认为，用“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”这一格言作为环境品质的公共权利的理念基础具有重要意义。第一，即使是个人的正当活动，但这一活动若对他人权利产生妨害作用的，就应当从范围上限制该活动。第二，在自己权利行使的界限内，要考虑相邻人是否可以合理的生产、使用其财产。所以应当明确权利人有义务采取所有合理手段使相邻人所受的侵害控制在最小限度内，且相邻人还可以强制其履行该义务。
在分析司法判例的基础上，萨克斯认为公共信托理论有三个原则可以适用于环境领域：第一，对于公众而言，他们对大气和水享受的利益非常重要，不应当将其作为私的所有权的对象。第二，自然给人类提供了巨大恩惠，所有公众都可以自由利用，这与利用者是企业还是个人无关。第三，建立政府的主要目的是增进一般公益，不能为了私利而将原本可一般利用的公共物进行限制或改变其分配形式。
萨克斯教授指出，公共信托理论提倡在必要的产业开发的最上限衡量资源公共利用的利益。像清洁的大气和水这样的共有财产资源已经成为开发利用行为人的垃圾场，他们不考虑毫无利润的人们的普通的消费愿望，更谈不上对公众共有利益的考虑。而这些利益与相当的私的利益一样具有受法保护的资格，其所有者具有强制执行的权利。“在不妨害他人财产使用时使用自己的财产”的古代格言不仅适用于现代土地所有者之间的纠纷，而且适用于诸如工厂所有者与清洁大气的公共权利之间的纠纷、不动产者与保护水资源和维持野生生物生存地域的公共权利之间的纠纷、挖掘土地的采掘业者与维持自然舒适方面的公共利益之间的纠纷。[75]
除了环境公共信托论外，美国有学者从宪政理论提出应当将受环境变更行为影响的健康、财产、濒危野生动物或审美的利益等纳入宪法保护对象的主张。将环境权的内容特定化，作为自由权中“自由受到环境破坏”而可以主张的权利部分。此外由于生命权比自由权更具有保护的意义，因此宪法应当保护人类环境免受“不合理”污染的影响。
综上所述，萨克斯教授倡导的环境权是基于公共信托理论解释的公民权利，而基于宪政理论解释的其他美国学者主张的环境权则是专门制约国家活动的公民基本权利。
然而，美国联邦法院大法官则认为，解决环境问题的最终责任应当在立法和行政，法院不具有运用各种知识和科学对环境问题进行充分审查的能力，否则会构成对立法权的侵害。
2.日本学者倡导的环境权
1970年3月在日本召开的公害国际研讨会上，与会代表共同发表了《东京决议》，首次明确提出了“请求将全人类健康和福祉不受灾难侵害的环境享受权利，以及当代人传给后代人的遗产包含自然美的自然资源享受权利作为基本人权之一种，并将该原则在法的体系中予以确立”的环境权的主张。
由日本大阪律师会成立的环境权研究会认为，环境权是“支配环境和享受良好环境的权利”。对于过分污染环境，影响居民舒适的生活或者造成妨害的，可以基于这项权利请求排除妨害以及采取预防措施。与此同时，公众负有在一定忍受限度范围内忍受公害的义务。因此，可将环境权理解为私权的一部分，即以环境为直接支配对象的“支配权”。[76]
由于环境权具有与传统物权和人格权所不同的性质，日本法院认为“环境是一定社会的自然状态，在对环境的认识和评价上居民普遍存在着差异，不可能共同享有排他的支配权，在立法没有规定的情况下不能将环境权理解为私权的对象。”与美国联邦法院的观点相同的是，日本法官也认为“环境问题应通过民主主义机构决定”，所以它们仅将环境权作为单个居民的“环境自主权”看待。日本有关环境权诉讼的判例表明，请求设施和行为停止诉讼的“公共性”（例如历史的、文化的、宗教的价值、眺望利益、厌烟利益和舒适等等）是法院审查案件的重要判断要素。而各种环境权利的表述则被法理学界称为“新的权利”，包括日照权、环境权、厌烟权、知悉权、舒适权、平等的生存权等。[77]
综上所述，从环境的公共信托论，可以导出对财产和自然资源管理的国家权力来源于全体公民的信托，公民有权了解财产和自然资源的状况以及监督政府对权力的行使。从将环境权作为宪法上的基本权利或者保护的权利理论，也可以导出环境权的私权性或者环境权益的公共性。
3.环境权的关联权利：自然的权利和自然享有权
（1）自然的权利论
1972年美国人C.D.斯通在其《树木的诉讼资格》一文中提出了自然的权利的主张，其立论的基础是从人类中心伦理到生命、自然中心主义伦理的转换。他认为自然物具有法的权利，应当在行政、司法上予以考虑，并将其与程序的保障相联系。后来，美国学者R.F.纳什又在《大自然的权利》一书中提出了“人类应当在对自然予以敬畏的同时确认自然的权利”，主张在环境伦理发展的进程上建立自然的权利。[78]
在1982年10月联合国大会通过的《世界自然宪章》（World Charter for Nature）中，这种自然权利的思想已经确立，就是“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则约束”。
为此，有关是否应当“赋予自然以法的权利”的主张也开始在美国等西方国家展开讨论。在美国20世纪70年代以后出现了环保团体将自然物作为共同原告的诉讼，认为其与该自然物的存在有直接“利害关系”并最终获得胜诉判决。[79]本书认为，在美国出现的自然权利诉讼的实质，乃在于人类利用自然物的实际存在以及以人类对自然物的长期利用关系（包含生存关系）为中介，借此绕开传统法有关“法的利益”的诉因，从而实现任何人都可以就开发行为给自己带来的实际侵害而提起诉讼并维护环境公益的一种手段。
（2）自然享有权论
为使环境权成为一种对环境的支配权利，日本律师联合会1987年在世界人权拥护大会上提出了自然享有权论。自然享有权是指人类享受被称为自然的这种有机集合体提供惠泽的权利。它是作为环境权的一种具体类型提出的，是将环境权从对抗污染的权利扩展至公民有享受自然的权利。[80]
与环境权主张不同的是，自然享有权论者认为，这项权利与被害人受到侵害的个别利益相接近，是一种生态系统的共益权，也可以将其称为他益权，也是人类以公共信托论为基础、受自然所信托的权利。另外，自然享有权论者还认为，人类也是作为自然的一个构成要素，具有防卫因功利主义的目标利益而破坏由所有构成要素组成自然的平衡的权利，它可以与国益功利主义的理念相抗衡。
1.公众环境权益的规定及其法律解析
我国环境立法为公众确立“环境权益”首见于2002年《环境影响评价法》。该法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”[81]尽管“公众环境权益”规定在编制专项规划所应考虑的影响因素的条款中，但它为环境权益理论研究和司法实践奠定了法律基础。实践中应当依其原意做扩充性解释（参见第五章第四节）。自从2002年《环境影响评价法》首次将“公众环境权益”作为规划环评的内容确立以来，国务院于2009年、2012年、2016年三次在其发布的《国家人权行动计划》中将“环境权利”作为人权的重要组成部分纳入中国公民的经济、社会和文化权利体系[82]及其保护目标之中。《国家人权行动计划（2016—2020）》还规定，国家继续把保障人民的生存权和发展权放在首位，全面保障经济、社会和文化权利，努力使发展机会更加公平，发展成果更加均等地惠及全民，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感；实行最严格的环境法律制度，形成政府、开发利用行为人、公众共治的环境治理体系，着力解决大气、水、土壤等突出环境问题，实现环境质量总体改善。
本书认为，环境权概念的出现源于政府不当开发决策和开发利用行为人不当开发利用环境行为，其造成的环境污染和自然破坏的结果可能妨害或侵害公民（自然人）个人和其他全体公众自由、本能地利用环境及其利益。然而，因公民个人不具有独占环境的权利，除环境污染和自然破坏致公民个人权益侵害的场合外，公民个人并不能主动独立地要求和主张公众的环境利益。与之相反，公众则是一个群体概念，而环境利益又属于群体公益，如果不通过法律赋予公众作为环境利益的主体地位，那么当环境公益受到侵害时便没有利益主体表达社会群体的主张。
公众环境权益是“公众”与“环境权益”的复合词。本书认为，公众环境权益既是公民基本权利中与享受优美环境相关的、非独占性的权利和利益的集合，也是公民对其正常生活和工作环境享有的不受他人干扰和侵害的权利与利益。由于该项权益的实现与公众稳定的生存环境密切相关，所以任何改变环境状况的行为都可能侵害公众的环境权益。
当环境权益为公众要求政府采取措施保护环境、或者据以参与环境决策的场合适用时，公众的环境权益就会与公权力发生关系而与人权或宪法性权利相吻合，从而衍生公众的知情权、参与权、建议权以及相应的救济请求权（参见第二章第四节）。
而当公众的环境权益被公民个人（集团）基于物权法的相邻关系或者侵权的场合适用时，公众的环境权益就会与开发利用环境和资源的行为人之间发生关系而具有私权的性质。需要说明的是，公众在私权意义上适用环境权益规定时，不必等到妨害或侵害的实际发生才可以行使权利，消除危险、排除妨害以及补偿可得的利益逸失等具有预防效果的民事责任形式也是一种可行的法律救济方法（参见第十三章第三节）。
本书认为，环境权在公民要求国家保护环境或者据以参与环境监督和管理的意义上使用时，因其与公权力发生关系的权利是人权或宪法性权利，主要具有共益权的性质；当环境权用于私主体之间的法律关系时，因其具有自益权的性质而成为一种实质上的私权。
需要说明的是，公众行使环境权利及其获取相关利益应当以国家法律法规为依据。
2.公众环境权益的内容
（1）优美、舒适环境的享受权
享受优美舒适环境质量的权利是每个公民（自然人）的生存本能，既包括对清洁环境要素的生理享受，也包括对优美景观、原生自然状况的精神和心理享受。具体而言，优美、舒适环境的享受权包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、观赏权、静稳权及其他在优美、舒适环境的条件下工作或休息的权利等。
本书认为，优美、舒适环境的享受权中有一部分权利与国家对自然资源的所有权相竞合，另有一部分是作为自然人特有的权利，因此当表现为不特定多数的自然人特有的权利受到不当决策行为或者开发利用行为侵害时，公众可以通过环境公益诉讼请求加害人消除危险、排除妨害和恢复原状。
（2）开发利用环境决策与行为知悉权
即对可能造成不良环境影响的政府开发与环境决策行为、开发利用行为人开发利用环境行为等，公众有了解和知悉的权利。例如，《环境保护法》规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利（第53条第1款）。
为保护公众知悉政府信息公开的权利，2011年7月最高人民法院颁发了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，要求人民法院受理公民认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益提起的行政诉讼。
（3）开发利用环境决策建言权
即对可能造成不良环境影响的政府开发与环境决策行为、开发利用行为人开发利用环境行为等，公众有提出主张或意见、建议的权利。例如，《环境保护法》规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见（第56条第1款）。
依照《行政许可法》的规定，公众有权依法对行政机关设定或实施的环境与资源行政许可申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿；当行政机关审批某项环境与资源行政许可事项直接关系公众重大利益的，利害关系人有被告知、陈述和申辩的权利；对行政机关作出的准予环境与资源行政许可决定公众有权查阅（第5、7、19、36、40、46、47条）。
进而，开发利用环境决策建言权还应当受到政府或环境主管部门以及建设单位等的尊重。依照《环境影响评价法》的规定，公众有权以各种适当方式参与规划和项目的环境影响评价。有权参与规划的编制机关或者项目建设单位组织的论证会、听证会等各种形式的征求意见活动。《环境影响评价法》同时还规定，公众就规划或项目环境影响报告书草案提出的意见和建议有被政府审批或批复机关认真考虑、并获得相关说明的权利（第5、11、21、23条）。
（4）监督开发利用环境行为及其举报权
在监督权方面，公众有权对开发利用行为人实行监督。根据《环境保护法》的规定，公民、法人和其他组织除了有权监督开发利用环境行为过程中的环境保护事项外，还有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报污染环境和破坏生态行为（第53、57条）。
（5）环境权益侵害救济请求权
当公民认为自身环境权益受到或可能受到不当或不法的政府决策或开发利用行为人开发利用环境行为影响或者侵害的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼或者民事诉讼，请求法院撤销政府与环境主管部门的行政决定，或者请求法院判令侵害环境权益的开发利用行为人恢复环境原状与向政府赔偿国家损失。
根据《环境保护法》的规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，有关环境保护的社会组织还可以向人民法院提起环境公益诉讼（第58条）（参见第十四章第二节）。
公众的环境权益是以政府为义务主体、由法律授权政府行政机关履行环境保护的职责来实现的。政府的这些义务包括：规范行政决策程序；在政策、法律、市场和会计（审计）制度上将环境与发展相统一；确立科学风险评价和环境影响评价制度；建立与公众的合理对话体制等。
同时，公民可以依据环境权参与国家的环境管理与决策，这时环境权的实现就需要制定有关公众参与和情报公开等程序法作保障。《环境保护法》第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”
此外，从一些国家的宪法和地方立法、国际组织的环境宣言中，我们可以看出，将环境权（非为私权）确立为宪法上的权利以及要求参与行政的权利不仅是必要的，而且也是可能的。
1.关心和保护环境的一般义务
公民除了依法享有与之相应的环境权益外，还负有关心环境与合理实施本能环境利用行为的义务。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”此外，公民的一般环境保护义务还包括遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施；增强环境保护意识，减少资源与能源的消费，采取低碳、节俭的生活方式以及使用有利于保护环境的产品和再生产品，按照规定对生活废弃物进行分类放置；开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气；等等（第6、9、36、38条）。
2.忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务
忍受义务是衡平各类环境利用关系的法律选择。向环境排放一定数量的污染物或开发一定数量的自然资源，均会造成部分地域环境质量或者功能的破坏，并导致不同环境利用行为人之间产生利益冲突。对此种利益冲突的协调机制是，一方面通过行政许可限制开发利用行为人对环境和资源的利用，另一方面则要求公民对开发利用行为予以容忍。只要排污行为或者开发行为不超过排放（控制）标准或者行政许可的限度和范围，行为的影响未对公民构成可测定（计量）、可预判和可证实的妨害或者潜在风险的威胁，公民就有义务在行政许可的限度内对排污行为或者开发行为予以忍受。
容忍义务来自法律规定，即只要法律不禁止某个干扰行为的存在，公民就应当予以忍受。如一定限度的相邻噪声干扰或者符合标准要求的排污行为。德国学者认为，公民在政府监督之下的容忍义务可以分为两类：一类是公民有容忍第三人为环境保护的作为的义务；另一类则是公民有容忍第三人为法律所允许环境污染的义务。[83]
一般情况下，容忍的判断标准是排放行为是否具有合法性，它以行为是否构成实质性影响为判断标准。在德国，某种妨害是否具备实质性一般从理性的正常人的理解出发进行利益衡量，并以生活习惯以及被妨害的不动产的用途来评价妨害的程度和持续时间，此外还要考虑基本权利体现的价值和公众利益。是否应当许可或者忍受实质性影响，取决于两个条件：一是行为是否为当地通行，二是影响是否可以通过经济上可行的措施克服。值得一提的是，某些噪声影响即使没有超过技术性排放标准也可能被认为具备了实质性，因为技术标准只具有参考性（参见第十三章第二节）。[84]
与容忍相关的问题，是政府在规划和审批环境利用行为时负有注意该行为尽可能不对相邻人产生妨害或者带来环境危害风险的义务。
按照原因者负担原则，开发利用环境行为人应当依法向政府支付环境费税，用于政府组织环境治理和恢复工作。因此，公民在容忍的同时有权对环境费税的收支和使用状况进行监督。
当环境污染和自然破坏的干扰和妨害超过了常人的忍受限度时就属于权利滥用的行为，相邻人可以依法提出消除危险和排除妨害请求。
当然，在标准的适用上还存在着随着科技发展而适时修订标准的问题。如果科技发展已经明确某种污染物即使达标排放也可能因“小剂量、长时期”的接触而可能导致人体健康受害的话，政府就有义务适时修订污染物的排放标准或者废止原来的标准。因此，公民有权利敦促政府适时修订环境标准（参见第五章第二节）。