一、公共政策不尽如人意

在我国，现阶段与视觉健康相关的公共教育和预防保健的开展，主要依据《全国防盲治盲规划（2012—2015年）》《国家基本公共卫生服务规范（2011年版）》、重大公共卫生项目中的“百万贫困白内障患者复明工程”以及《中国儿童发展纲要（2011—2020）》与《中小学学生近视眼防控工作方案》。

学生的视觉健康公共政策主要由卫生部门和教育部门实施，大致做出了以下要求：第一，制定科学规范的学生在校作息制度；第二，切实减轻学生课业负担；第三，建立健全眼保健操制度；第四，根据教室采光照明情况和学生视力变化情况，每月调整一次学生座位；第五，建立视力定期监测制度；第六，坚持学生每天一小时体育锻炼制度等。

虽然从政策制定的层面来看，政府还是比较重视视觉健康问题的，但实际执行中却存在着诸多问题，导致相关政策难以落实，视力缺陷问题“防不胜防”（见图2-1）。

首先，学校保护视觉健康的激励不足。上级考核学校、校方考核教师、教师考核学生，都是以成绩为导向，对学生的健康发展关注不够。其次，教育主体本身缺乏足够的视觉健康知识。作为公共教育主体的学校教师缺乏基本的视觉健康知识（尤其缺乏科学的近视防治知识），因而对学生和家长的视觉健康教育往往流于形式。再次，视力检测的手段也比较落后。在校学生体检的眼部检查多局限于裸眼视力或者戴眼镜矫正的远视力测试，统计的数据仅仅限于远视力低常，对青少年眼屈光状态发育规律缺乏归纳分析，造成相关部门对预防和治疗缺乏有效指导。最后，学校卫生保健方面的专业力量薄弱，专业机构参与不足。眼科专业力量最强的医疗科研机构通常忙于治疗，难以深入学校开展近视防治指导工作。

现阶段我国视觉健康政策仍然以防盲治病为导向，关注个体的眼病，却忽视群体的视觉健康。由于公共政策体系过于碎片化、缺少横向合作，医保覆盖范围和覆盖力度都较为薄弱、医疗资源也十分匮乏，表现出如下一些问题：

（1）政策的问责体系与决策机制碎片化。从眼部健康相关的政策制定到落实，主要涉及卫生、教育、质量监督、人力资本和社会保障这四大部门。这些部门各有优势与劣势，需要联动协作才能推进政策落实：卫生部门虽有足够的专业力量，却主要负责“防盲治病”，对国民（尤其是青少年）的视觉健康问题缺乏关注；教育部门主要负责学生的体质健康，但其不但缺乏来自卫生部门的专业指导，而且人手严重不足——教育部体育卫生与艺术教育司一共只有三名工作人员来管理公共卫生问题，这三人的工作包括从艾滋病预防、结核病预防、口腔健康、控制吸烟、食品安全到健康教育等几乎所有青少年健康问题，因而没有精力关注学生的视力保健政策；质监部门负责监管视光产品（尤其是眼镜）的质量，但只能依据普通轻工业产品的监管方法来管理验光配镜，使得市场上的验光、配镜质量参差不齐，甚至可能危害到公众的视觉健康；人社部门负责职业认证和劳动保障，但对职业人士的视觉健康问题缺乏认识，对视光产业从业人员的培训、考核也没有跟上社会经济发展的需求。

不难看出，在现有碎片化的政策框架下，上述四个部门各自在内部进行垂直指导管理，严重缺乏横向部门联动，因而专业机构参与不足、政策执行不力。

（2）公共教育“盲化”、预防保健“虚化”。我国的视觉健康公共教育在宣传内容和宣传方式上存在明显不足，导致国民普遍缺乏基本的视觉健康知识。从宣传内容上看，我国过去宣传普及的主要是基本的眼保健和防盲知识，目标是提升国民对“儿童盲”和“老年盲”的认识，缺乏青少年屈光疾病、成年人职业视力防护以及老年性视力缺陷防治等相关教育；从宣传形式上看，各类视力健康知识没有走进千家万户，也没有走进各类工作场所，仅仅是停留在有限的眼科机构内，而公众一般不会去这些地方，即使眼睛不适去眼科机构也不会细读这些宣传内容，宣传效果大打折扣。

视觉健康的预防保健主要体现为视力检查、筛查，但这些检查和筛查只关注视力或者致盲性眼疾，而非整体的视觉健康，也缺乏建档机制来辅助科学决策。在基层医疗机构，虽然儿童与老年人的视力检查已经纳入基本公共卫生服务项目之中，但是这些预防保健工作主要是针对视网膜病变等重大眼病进行的筛查；在学校，一方面眼保健操逐渐没落，另一方面年度视力检查本身就不够科学、不够规范，没能为青少年视觉健康发育情况监测提供科学、动态的决策依据，预防保健政策落实得明显不到位。

由于公共教育有缺失，预防保健不到位，现阶段国民明显缺乏基本视力健康知识（尤其是防治青少年屈光不正的知识），因而屈光不正的未矫正率和误矫率都比较高。

（3）医疗资源、医疗保障、人才培养均滞后于客观需求。在资源配置方面，我国不仅眼科医疗资源匮乏、眼科医生数量过少，而且主要将眼科资源围绕防盲治盲部署，同时出现严重的区域不平等问题。我国的人均眼科医生数量相对于世界其他国家来说偏少，每万人中只有0.21名眼科医生，仅略高于非洲国家；在我国的偏远地区，眼科医生的数量则更少。不仅如此，我国眼科医生的治疗重点通常只是白内障，而对青光眼和视网膜病变的发现和治疗能力都相对较弱。

在医疗保障方面，虽然近年来已经开始将眼科的各项常规检查、手术与药物等纳入医保报销范围，并且对致盲性的大病（如白内障等）实施了各类扶贫性质的救助政策，但总体覆盖范围与力度都比较薄弱。

眼科医疗资源匮乏的同时，视光学科医疗资源配置也严重滞后于现实需求，眼科、视光学科不能有效分工协作，以验光师、配镜师为代表的验光配镜人才在我国极其稀缺，因而视力缺陷的人群很难得到正规的检查与治疗。在学校教育环节，招考规模过小、专业设置脱离行业需求，大学本科以上的视光学专业毕业生人数较少，每年仅有3000余人；在职业资格认证环节，劳动保障部门将验光配镜从业人员作为一般的服务业从业人员进行监管，导致职业认可度和资格认证参与度极低，接受专业训练的激励不足。我国从20世纪70年代才开始培养视光学人才，虽然现在已逐步形成视光学五年制、四年制本科、大专和三年制大专、中专，以及社会培训、在职教育并存的体系，但是现在行业监管不力、眼镜店没有激励去雇用专业的验光师，结果很多验光师都由眼科医生兼职或由社会培养的普通人员担任，表现出验光配镜人员整体专业素质不足、验光配镜质量得不到保证等。

（4）配套产业误入歧途。除了防盲治病的公共政策存在问题以外，眼镜行业的产业政策也有很多需要反思的地方。通过上一章关于验光配镜环节的介绍，读者可能已经初步感受到我国眼镜行业存在不少问题。其实，在行业发展误入歧途的背后，也有政府监管的缺位（见图2-2）。

首先，表现在事前准入审批方面。2012年之前，开展验光配镜销售活动需要取得国家质量监督检验检疫总局的生产许可证，但申请材料要求烦琐，省级部门对地方眼镜店的监管难以落实，监管过程中重许可证、不重质量技术，存在着诸多的问题。2012年之后，质检总局在国务院简政放权的思路下取消了这一许可证，此后对光学眼镜的验配基本没有准入要求。

其次，表现在事后监管方面。我国将光学镜片视为普通轻工业品，镜片的生产、流通和销售与一般的商品无异，由工业和信息化部、工商总局、商务部负责监管，镜片被视为普通商品来进行监管，无证经营的问题普遍存在。虽然事后的质量抽查对镜片质量有一定的促进作用，但是目前监管功能仅限于引导市场制作（工业上）“合格”的眼镜而非（视光学意义上）“合适”的眼镜。

2016年4月10日，中央电视台《每周质量报告》就近视镜质量做了专题报道，根据消费者眼镜出现的镜片装反、柱镜超差的实例，揭露了眼镜行业充片[3]行为泛滥、加工工艺不达标、交付眼镜未自检等现象。如果任由视光行业如此发展下去，让不合格的矫正近视眼镜损害患者的视力水平，怎能保护国民的视觉健康呢？

由此可见，我国要应对视觉健康危机，关注整体视觉健康的公共政策和引导眼镜行业良性发展的产业政策，都必不可少。