三、生态文明法律原则

法律原则是指规定或隐含在法律中的指导性价值准则或指导性规范；它是法律价值的载体、法律精神的法律化形式、法律理念的具体化，体现了法律的性质和指导思想，决定着具体法律规则和法律制度的内容；它是连接抽象的法律理念与具体的法律制度之间的桥梁和纽带。在《布莱克法律词典》中，法律原则是指“法律的基础性真理或原理，为其他规则提供基础性或本源的综合性规则或原理，是法律行为、法律程序、法律决定的决定性规则”。^[57]法律原则不仅具有指导性，也具有法律效力；它不仅贯穿于所归属法律的一切活动中，而且是法律诉讼、法律程序和法律裁决的确认规范。德国法哲学家拉德布鲁赫认为：“存在一些法律原则，它们比其他的法律规章具有更高的效力，以至于只要哪个法律与它们相悖，那么这个法律就失去其有效性了。”^[58]法律原则在司法工作中的作用是：在没有具体法律规定的情况下，可以直接作为司法裁判的准则；在某些特殊情况下，法律原则还是司法人员行使自由裁量权的合理界限。根据法律原则在法律中的地位和功能，法律原则可以分为基本原则和具体原则，具体原则是基本原则的具体化。法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的神经中枢，决定着法的统一性和稳定性。

所谓生态文明法律原则，是指以环境资源法律为主体的生态文明建设法律明确规定或者体现的，反映生态文明建设基本特点和基本政策的，适用于生态文明建设领域的基本指导方针或基本准则。生态文明法律原则体现生态文明法律的理念和指导思想，反映生态文明法律的精神并成为生态文明法律的灵魂，内在地指导着生态文明法律的规则和制度，是保障生态文明法律体系内部和谐统一的基础。生态文明法律实施的过程实质上是进行法律解释和法律推理的过程，无论是生态文明法律解释，还是生态文明法律推理，都不能背离集中体现法律宗旨的法律原则，离开生态文明法律原则的法律解释和法律推理往往造成对生态文明法律精神和宗旨的曲解。

（一）生态文明法律原则是对环境资源法律基本原则的继承

生态文明法律原则是建立在环境资源法基本原则基础上的原则，或者说是对环境资源法律基本理念的继承。在我国法律中的基本原则或原则，有时以“原则”“方针”等术语明确指出，有时作为立法目的、指导思想的内容显现，有时隐藏或体现在具体的法律条文中，而通过法律解释或学者解释概括而成。例如，我国第一部环境保护综合性法规《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（1973年）明确规定，要“贯彻执行‘全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民’的方针”（简称“32字方针”），并规定了“预防为主”的方针。上述方针可以分解为全面规划原则，合理布局原则，综合利用原则，化害为利原则，依靠群众原则，预防为主原则，保护环境和造福人民的目的。我国第一部环境保护综合性法律即1979年《环境保护法（试行）》第四条有关“环境保护工作的方针是：全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的规定，基本上照抄了1973年《试行草案》的规定。从20世纪60年代开始，随着当代环境资源生态保护原则的形成，通过几十年环境资源法治建设实践和环境资源法学理论研究，我国环境资源法律已经形成如下原则：

1.环境保护与经济、社会发展相协调原则

该原则简称协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济利益、社会利益和环境利益的统一。协调一词在《现代汉语词典》（商务印书馆）里的含义是指配合得适当。欧盟要求环境政策要确保协调，协调的含义是指“欧洲联盟的其他政策应当将环境保护作为一个必要的考虑因素，从而确保环境政策与其他政策协调一致，从而确保社会、经济和环境的可持续发展”。协调发展原则辩证地、正确地反映了环境保护同经济、社会发展的关系。环境与发展的关系既有对立的一面，又有相互统一的一面，既互相制约，又相互促进。该原则体现了可持续发展的实质，坚持环境保护与经济、社会的协调发展，实质上是坚持可持续发展。^[59]该原则体现了社会经济规律和自然生态规律，其基本要求是使发展立足于环境之上而又不超出环境的承载能力、环境保护立足于社会经济发展实际水平而又不超出社会经济实际状况。法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的行为，通过立法来衡平各种利益，使它们达到协调的状态，最终形成一个稳定且有利于发展的正义秩序。协调发展原则是解决各种利益冲突的准则，其基本要求是提倡统筹兼顾、全面规划。经济、社会发展的根本目的是最大限度地满足社会对物质和文化不断增长的需要，其中包括对良好生活环境的需要。协调发展实际上是对经济利益、社会利益和环境利益的协调，是尽可能持续地保持和维护最佳的综合利益和效益，是对代内人类利益和代际人类利益的兼顾，是代内公平和代际公平的最佳结合。该原则强调兼顾人类、国家、集体和个人利益，是正确处理眼前、局部与长远、整体利益的指导准则，也是对发展和环境保护的基本要求。协调发展原则是我国环境资源法一贯强调的基本原则，在生态文明建设中不仅没有过时，而且得到了进一步的发展。2014年《环境保护法》再次重申了“经济社会发展与环境保护相协调”原则（第四条）。环境保护与经济、社会发展相协调是生态文明时代的基本特征，协调发展原则是指导人们进行经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设的基础思维、核心思维。诚如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）所强调的，“协调是持续健康发展的内在要求。必须牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性”；“增强发展协调性，必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲”。

2.环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则

该原则，又称综合开发、利用、保护、治理环境资源的原则，是正确处理环境资源的开发、利用活动与保护、改善活动之间的关系的指导原则，是人与自然和谐共处思想的体现。该原则明确了环境资源工作^[60]的主要任务及其关系。环境资源的开发、利用与保护、治理是相互影响、相互促进、相互制约的两个方面。以不适当的、不可持续的方式开发、利用环境资源，是造成环境污染破坏和资源危机的主要原因；合理的开发、利用环境资源是保护和改善环境资源的基本要求。保护环境就是要对环境资源进行合理开发和利用。环境资源的开发、利用与保护、改善要相互结合和协调，要同步规划、同步实施、同步发展。该原则的核心是在环境资源领域实行可持续的生产、消费和管理方式；该原则的实质是要求在人与自然的交往中，正确处理人与自然的关系，实现人与自然的和谐共处。在环境资源领域实行可持续的生产、消费和管理方式，是将环境资源的开发、利用与保护、改善结合起来的基本的、有效的途径和手段。可持续的生产、消费和管理方式的关键是树立“合理、综合、可持续开发利用环境资源”的观念；同时要树立对环境资源事务实行“综合、协调管理”的观念，建立健全综合、协调管理的机制。

3.预防为主、防治结合、综合治理的原则

该原则也表达为“预防为主、防治结合、综合防治的原则”。2014年修订的《环境保护法》第五条规定了“预防为主、综合治理”的原则，并有多个条文提到“综合防治”“综合整治”。该原则在有些国家的污染防治法律和政策中统称为污染综合防治原则，是指采取各种防治措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。该原则是对环境问题特点的深刻认识，是对防治环境问题的基本方法、措施的高度概括，它明确了防治环境问题的基本措施，明确了预防与治理的辩证关系，目前已经从损害预防（prevention）原则发展到风险预防（precaution）原则，并且实施了损害预防原则和风险预防原则的结合。该原则体现了环境保护战略和环境管理思想的精华，是建立健全环境管理法律制度体系的指导原则。该原则是对传统环境保护方法和环境管理思想的突破，重视发挥环境科学技术、清洁生产和污染源监管单位的力量和作用，是一种跨部门的、多种环境介质的环境保护和管理战略。根据该原则，应该搞好全面规划和合理布局，综合运用各种环境保护管理的方法和手段，将有关预防、治理、管理污染的各种措施和制度结合起来，将末端控制和源头控制、废物控制和产品控制的措施和制度结合起来，建立健全综合决策、清洁生产、源削减、综合利用、环境影响评价、排污申报登记、污染集中治理、排污收费、排污许可证、排污指标转让等各种环境资源管理法律制度。

4.环境责任原则

环境责任原则是对开发者保护、利用者补偿、污染者付费、破坏者恢复、主管者负责等原则的概括，其主要内容如下：开发者保护，亦称为谁开发谁保护，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务；利用者补偿，又称为谁利用谁补偿，是指开发利用环境资源者，对其在开发利用时所造成的环境资源的功能的降低有按照国家有关规定承担经济补偿的责任；污染者付费，又称为污染者负担，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会，2014年修订的《环境保护法》第五条规定的“损害担责的原则”即损害者担责的原则，可以视为污染者付费或污染者负担原则的继承和发展；破坏者恢复，又称为谁破坏谁整治，是指因开发环境资源造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任（包括破坏者自行恢复；破坏者交纳恢复费，由有关部门代理恢复整治）；主管者负责，又称为谁主管谁承担责任，是指行政区的首长对该行政区的环境质量负责^[61]，企业、事业单位的法人代表对本单位的环境保护负责，承包人对所承包的生产、建设、经营活动的环境保护负责；其他责任，目前环境责任已经从生产者的直接生产责任扩大到生产之外的延伸责任，从污染者、破坏者、主管者的责任扩大到相关人员的合作责任、协作责任、社会责任，从而形成了公平责任和共同责任原则^[62]。

5.环境民主原则

环境民主又称生态民主，环境民主原则又称环境公众参与原则、依靠群众保护环境的原则。2014年修订的《环境保护法》第五条规定了“公众参与”的原则。环境民主或生态民主原则是指，公众中的任何单位和个人在生态文明建设（包括环境的开发、利用、保护和改善）活动中都享有平等的参与权，可以平等地参与有关立法、司法、执法、守法与法律监督事务的决策。它主要包括如下内容：公众与政府在影响和决定公共环境事务方面具有平等的权利，环境政策和环境资源法应该通过民主程序来制定；公民有环境保护的权利和义务，有获得环境信息和参与环境管理的权利。该原则体现了环境资源法公益性的一面，是实行环境资源法治的基础，是正确处理政府与公民、生产企业与公众关系的指导原则。它既是环境资源生态法的基本理念，又是环境资源生态法的基本原则。环境民主理念是公众参与环境保护的思想基础，增强环境民主观念是保障公民环境权益（包括公众有获得环境信息的权利、参与环境决策和环境监督管理权利、依法成立环境保护社会团体组织的权利、提起环境公益诉讼的权利等）的需要。公众参与是环境民主的重要表现形式，环境民主理念普及的必然后果是环境资源法的民主化，环境民主手段的法律制度化；实行环境民主和公众参与，是环境保护群众组织及其运动生存、发展和实现其自身价值的需要。

（二）生态文明法律原则是对环境资源法律基本原则的发展

生态文明法律原则是对环境资源法律基本原则的提高和发展，它较原有的环境资源法律基本原则更加彰显了先进的生态文明精神、思想和理念，更加集中地反映了具有中国特色的生态文明建设特别是生态文明法治建设的实践经验。从2012年11月中共召开十八大以来，我国环境资源法的发展开始进入生态文明建设法的新阶段，这个阶段制定的一些重要政策法律文件提出或形成了一些新的生态文明法律原则。例如，2014年《环境保护法》规定和体现了“可持续发展”原则（第一条）、“节约和循环利用资源”原则或“节约原则”（第四条、第四十条）、“经济社会发展与环境保护相协调”原则（第四条）、“保护优先”原则（第五条）、“预防为主”原则（第五条）、“综合治理”（包括综合防治、综合整治）原则（第五条、第三十三条）、“公众参与”原则（第五条、第五章）、“损害担责”或“环境责任原则”（第五条、第六条、第四十一条、第四十三条）、“风险预防”原则（第三十九条、第四十七条）、“全面规划”原则（第十三条）、“经济激励”原则（第二十一条、第二十二条、第三十一条、第三十六条），以及“废物减量化、资源化、无害化原则”（第三十四条、第三十六条、第三十八条、第四十条）等原则。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）规定了“坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针”等五项生态文明建设的原则。^[63]中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）规定了生态文明体制改革的六项原则。^[64]本文根据2012年中共“十八大”报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月）和上述三个政策法律文件等文件，结合中国生态文明法治建设的实践，重点阐述如下生态文明法律原则：

1.节约优先原则

从法律上讲，节约优先原则是指我国法律明确规定或体现的，在资源能源开发利用和生产经营过程中将资源能源节约置于优先地位的指导性准则。坚持节约优先原则是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。坚持节约优先原则，大力开展资源能源节约工作，对于调整经济结构、转变增长方式、缓解人口资源矛盾、提高人民生活质量、应对全球环境变化，实现国民经济又好又快发展具有极其重要而深远的意义。对于节约优先原则，我们可以从如下几个方面理解：

（1）节约是传统美德，节约优先原则是对节约这一美德的继承和提升。节约或节制是西方文化中主要的道德价值形式。古希腊哲学家柏拉图在其《理想国》一书中认为，“自律是一种秩序，一种对于快乐与欲望的控制”；“节制是对于快乐和欲望的控制，就是要使自己成为自己的主人”；“节制还应该为各种等级的人所共有，因为只有大家都有节制的德性，才能产生和谐，各等级之间以及各等级的内部，才不至于互相争夺”。“勤俭节约”“节约光荣、浪费可耻”是中华民族的传统美德，“一粥一饭当思来之不易，一丝一缕当念物力弥艰”是历代相传的古训。崇尚节约是我国传统文化思想和道德规范的体现，例如节约用水就是我国节水文化的重要内容。中华民族的传统意识是：节俭是维持人类生存的必需，节俭是持家之本，节俭是安邦定国的法宝。但是，随着我国经济的快速发展，人们的物质生活水平不断提高，奢侈浪费之风也日益严重，在这种情况下，有必要在我们宝贵的历史长河思想宝库中挖掘有力的道德武器，引导人们对自身权利有所克制、有所约束，不去挑战自然环境的承载极限。另外，可持续发展观要求人们在满足自己需要的同时，要有所节制，不要对后代人满足其需要的能力构成威胁。因此，节约优先原则是对节约这一美德和方针的继承和提升。

（2）节约资源能源是我国政策法律文件反复提倡和强调的政策，节约优先原则是节约资源能源政策不断深化和提高的产物。我国《环境保护法》《土地管理法》^[65]《水法》^[66]《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》《清洁生产促进法》^[67]《节约能源法》《农业法》《城市规划法》等法律都有节约资源能源，特别是节约水资源、土地资源、能源和建设资源节约型社会的规定。根据上述法律规定，国家有关部门相继制定了《城市节约用水管理规定》（1998年1月）、《公共机构节能条例》（2008年8月）等政策和规范性文件。另外，不少法律、行政法规、行政规章和政策文件也有节约用水的内容。有些省、自治区和直辖市还制定了专门的节约用水地方法规，如《天津市节约用水条例》（2004年）、《吉林省城市节约用水管理条例》（2004年）、《北京市节约用水办法》（2005年）等。总之，我国已经初步形成节约资源能源的法律规范体系。从历史发展的角度看，节约优先原则的确立有一个逐步明确的发展过程，或者说，我国法律和政策文件有关节约的主张，经历了一个从“强调勤俭并举、增产节约并举、开源节流并举，到强调节约、突出节约，再到提倡节约为主、节约优先”的发展过程。开始国家政策法律文件仅仅是提到“节约”，随着资源能源紧缺情况的出现，经济增长的资源能源环境约束日趋严峻。为了解决资源能源紧缺问题和建设生态文明社会，我国政策法律文件逐步对“节约”加大重视程度，开始出现强调节约、主张节约为主和节约优先的内容，进而将节约作为“基本国策”“放到首位”，将节约放到“优先”地位而使“节约优先”成为“基本方针”。例如，早在1961年11月25日中央批转农业部和水利电力部《关于加强水利管理工作的十条意见》中就提到要“节约用水”。《环境保护法（试行）》（1979年）第11条明确规定，“严格管理和节约工业用水、农业用水和生活用水，合理开发地下水，防止水源枯竭和地面沉降”。我国《宪法》第十四条规定，“国家厉行节约，反对浪费”，这里的“节约”显然包括节约资源和能源的内容。在1997年，《节约能源法》（1997年11月1日公布，2007年10月28日、2009年8月27日修改）规定，“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”（第四条）。在2000年，《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（2000年11月7日）提出“坚持把节约用水放在首位”。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）提出，“坚持把节约优先……作为基本方针”。《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）再次重申，“坚持节约优先……方针”。这些政策变化是与时俱进的表现，是适应生态文明建设的需要。

（3）节约优先原则是反映和针对我国资源能源国情，从实践出发的一项重要原则。“我国自然资源禀赋较差，人均占有量少，45种主要矿产资源中，有19种已出现不同程度的短缺，其中11种国民经济支柱性矿产缺口尤为突出；重要资源自给能力不足，石油、铁矿石、铜等对外依存度逐年提高；主要污染物排放量大大超过环境容量，一些地方生态环境承载能力已近极限。”^[68]我国的石油、天然气、煤炭和电力等能源也相当紧缺。从国际看，全球范围内发展绿色经济、倡导低碳生活越来越受到重视并逐渐成为新趋势，国际贸易竞争对我国工业节能降耗构成严峻挑战。绿色贸易壁垒正在加速形成，一些发达国家对出口国产品的能效水平、物耗水平和碳足迹提出更高要求。总体上看，与工业发达国家相比，我国经济增长主要依靠资源能源消耗支撑，我国制造业产品资源能源消耗高，单位工业产品能耗与国际先进水平相比存在较大差距，出口面临巨大压力。这种能源资源高消耗的粗放型工业发展道路很难继续走下去，只有加大节约力度，进一步挖掘资源能源节约潜力，才能确保实现工业可持续发展。要实现工业又好又快的可持续发展，出路在于能够做到控制资源能源消费总量、节约资源能源的工业转型升级。从长远发展看，节约资源能源是解决资源能源安全和保障资源能源供应的优先举措，只有加大节能降耗力度，提高资源能源利用效率，建立资源能源节约型产业结构和生产方式，才能破解能源资源环境制约。资源能源是全面建设小康社会的重要物质基础。要实现GDP到2020年比2000年翻两番的目标，无论是增加国内资源能源供应还是利用国外资源，都面临着巨大的压力。节约资源能源是缓解资源能源约束矛盾的现实选择，是解决资源能源环境问题的根本措施，是提高经济增长质量和效益的重要途径，是增强企业竞争力的必然要求。不下大力节约资源能源，难以支持国民经济持续快速协调健康发展；不走跨越式节约资源能源的道路，新型工业化难以实现。我们必须从战略高度充分认识节约资源能源的重要性，坚持节能优先的原则，大力节能降耗，提高资源能源利用效率，才能加快建设节能型社会。

（4）珍惜和节约资源是我国的基本国策、是“五型社会”的内涵，节约优先原则是落实基本国策的要求、是建设“五型社会”的指导方针。《土地管理法》（1986年6月25日通过，2004年8月28日修订）规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”（第三条）。《节约能源法》（1997年11月1日公布，2007年10月28日、2009年8月27日修改）规定，“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”。时任中共总书记的胡锦涛在十七大报告中强调：“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会”；“加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。”^[69]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015年）规划纲要》（2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准，人民日报2011年3月17日全文刊登）强调，“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。”《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）强调：“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“加快建设资源节约型、环境友好型社会”，“全面节约和高效利用资源，树立节约集约循环利用的资源观”，“推动形成勤俭节约的社会风尚”。节约优先原则是建设“五型社会”（和谐社会、生态文明社会、环境友好型社会、资源节约型社会和循环经济型社会）、特别是资源能源节约型社会（包括资源能源节约型城市、农村、企业、工业和农业等）的现实需要和必然选择。资源节约型社会是指奉行节约资源的理念、生产方式、生活方式和消费方式的社会，是采用综合手段对资源实现节约利用、高效利用、可持续利用，用最少的资源消耗获取最大的经济、社会和环境收益，以实现经济、社会和环境可持续发展的社会经济形态。无论是整体环境和各种环境要素都是对人类有用的资源，对环境友好必然体现在对资源的珍惜和节约利用上。从这个意义上讲，资源节约型社会是环境友好社会的重要内容和表现形式，也是最适合中国国情的环境友好社会的一种形态，即中国的环境友好社会必然是资源节约型的社会；同时，只有在对环境友好的氛围中，才能真正、有效地形成节约资源能源的风气。珍惜和节约资源是“五型社会”的内涵，只有将节约能源优先作为建设“五型社会”的指导方针，将珍惜和节约资源的基本国策落实到建设资源节约型的全过程，大力节约资源能源，才能促进“五型社会”建设特别是资源节约型社会的可持续发展。

（5）节约优先原则是处理开源、节流与治污的关系，特别是处理开源与节流关系的准则，是在生态文明建设中对节约原则的重视与提升。“增产节约”“开源节流”是党和国家一贯倡导的方针。在生态文明建设中正确处理“开源、节流与治污的关系”，要求我们做到：坚持把节约资源能源放在建设资源能源节约型社会工作中的首位，将“节流优先，治污为本，提高用水效率”作为资源能源节约工作的指导方针；将开源、节流和治污结合起来，将开源与节流相结合、以节流优先，坚持科学开源、多方开源，将治污纳入开源的轨道；将节约与治污相结合，以节约促治污，以治污促节约。节约优先原则明确了开源与节流、开源与治污、治污与节约的辩证关系，是正确处理开源、节流与治污关系的基本原则。无论是开源、节流，还是治污，它们都是对待资源能源的方式；只有将开源、节流和治污结合起来，正确处理和及时调整这三者的关系，才能实现资源能源的优化配置和最大效益。

（6）节约优先原则是一项高标准的原则，落实节约优先原则需要采取各种节约资源能源的方法与措施。为了坚持和贯彻节约优先原则，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）要求，“加强资源节约。节约集约利用水、土地、矿产等资源，加强全过程管理，大幅降低资源消耗强度。加强用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促进人口、经济等与水资源相均衡，建设节水型社会。推广高效节水技术和产品，发展节水农业，加强城市节水，推进企业节水改造。积极开发利用再生水、矿井水、空中云水、海水等非常规水源，严控无序调水和人造水景工程，提高水资源安全保障水平。按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管，严格土地用途管制，推广应用节地技术和模式。发展绿色矿业，加快推进绿色矿山建设，促进矿产资源高效利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。”《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）要求：“建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先，强化能耗强度控制，健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能单位节能管理制度，探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系，及时更新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。合理确定全国能源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位。健全节能低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强化节能评估审查和节能监察。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石能源的普遍性补贴。逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作。”进一步讲，节约优先原则要求采取“政府调控、市场引导与公众参与相结合”的方式，综合运用行政手段、工程手段、经济手段、技术手段这四种手段，将政府调控、市场引导与公众参与结合起来，形成政府行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制相结合的节约综合调整机制。首先要充分发挥政府在节约资源能源方面的主导作用和宏观调控作用，加强组织协调和政策、资金支持，做好规划、方案、规则等制度体系建设，并通过法律和行政手段予以落实，为资源能源节约型社会建设提供体制和机制保障。与传统的主要依靠行政措施推动资源能源节约的做法不同，资源能源节约型社会的本质特征是建立以资源产权、资源能源市场理论为基础的资源能源管理体制，因此必须十分注意经济手段的运用，充分发挥市场在资源能源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的资源能源节约机制，不断提高资源能源的利用效率和效益。建设资源能源节约型社会是一场生产关系的重大变革，是一场深刻的革命，关系到社会各行业、各部门和每一位居民，需要全社会共同努力，只有使节约资源能源成为全社会的自觉行为，才能实现建立资源能源节约型社会的目标。因此要鼓励社会公众广泛参与和支持，促进节约资源能源的社会化。因此，节约优先原则不是抽象性指导性原则，而是由一整套法律法规和法律制度予以配套并保障其实施的实施性指南。

2.保护优先原则

2014年修订的《环境保护法》第五条规定了“环境保护坚持保护优先”的原则。^[70]从文本上分析，该法规定的保护优先原则是指，在环境保护工作或环境保护活动中必须突出和彰显环境保护的地位和作用，将保护环境或环境的保护放在首要和领先的地位。明确规定“环境保护坚持保护优先”原则，不仅具有针对性，而且十分必要。在新法颁布前，我国环境保护领域不同程度地存在“以经济发展优先、以保GDP增长优先”“经济发展是硬道理、环境保护是软指标”的思想，环境保护行政主管部门及其他有关监督管理部门在进行环境保护管理、监督和服务时，有关司法机关在办理环境保护违法案件时，不是坚决贯彻实施环境保护法、依法行政、依法管理、依法办案、有法必依、违法必究、执法必严，而是首先考虑如何处理环境保护与经济发展或其他工作的关系，用大量时间和精力权衡环境利益（或生态效益）与经济利益（或经济效益）、社会利益（或社会效益）的大小、轻重与得失，并且往往在“以经济发展优先、以保GDP增长优先”“经济发展是硬道理、以经济发展为中心”的“大旗”或“大局”下，置环境保护法明确规定的法律规范和法律制度于不顾，自以为是或“理所当然”地进行所谓的“灵活执法”、“变通执法”、“执法服从大局”和“下不为例”，从而降低了环保执法力度、使严格的环保法律制度大打折扣。从1978年中共十一届三中全会实行改革开放以来，我国一直坚持“以经济发展为中心”的方针，经济发展在各项工作或事业中一直处于优先地位，包括环境保护在内的政府机关及其工作人员都已牢固树立“以经济发展为中心”的定向思维，以至于在从事本职工作中都自觉或不自觉地“以经济发展为中心”即为经济发展服务或让步。“以经济发展为中心”的确非常重要，但从实施环境保护法律的角度看，立法机关制定环保法律时已经充分考虑经济发展与环境保护的关系，或者说现行环境保护法已经充分考虑和协调好两者的关系、已经是协调经济发展与环境保护关系的产物；如果在环境保护法律颁布后，仍然要求有关环保管理和执法部门及其工作人员在实施“已经充分考虑和协调经济发展与环境保护关系”的环保法律（特别是具体的法律规范和法律制度）时，再次考虑和协调经济发展与环境保护关系，即要求他们坚持“以经济发展优先、以保GDP增长优先、以经济发展为中心、经济发展是硬道理”的“大局”或“原则”，这不仅使环保执法者承担其无能力承担的立法者的责任，而且容易降低、减弱、放松甚至取消环保法律明确规定的法律规范、法律制度和法律责任。实践说明，在环境保护领域，在法律已经制定和实施的前提下，如果放弃“环保优先”的原则，要求每一个环保执法部门和执法人员在环保执法时都优先考虑或权衡环境保护与经济发展的关系，都在“以经济发展优先、以保GDP增长优先、以经济发展为中心、经济发展是硬道理”的“大局”或“原则”下执行环保法，环境保护行政主管部门和其他有关监督管理部门很可能走上“为经济增长保驾护航，为招商引资搭桥建路，为企业发展穿针引线”的“旁门左道”，环境保护法很可能成为宣传口号或软法，诸如环境影响评价制度、污染物排放总量控制制度等严格的环境保护制度很可能成为形式主义的摆设或装饰。因此，从上述角度看，“环境保护坚持保护优先”的原则是环境保护工作、环境保护活动和环境保护事业必须坚持的首要原则，是保障环境保护工作或环境保护活动顺利、有效进行的基本原则；环保管理监督执法部门和环保人士重视保护优先原则就是珍惜本职工作、忠于职守、全心全意搞好本职工作，放弃保护优先原则就是放弃环境保护工作，坚持保护优先原则就是坚持环境保护工作。但是，这种“环境保护坚持保护优先”的原则也有一定的局限性，因为《环境保护法》不是仅对环境保护部门适用的部门法，而是适用于与环保有关的各个部门和各项工作的国家法律，如果仅在环境保护领域坚持“保护优先”原则，而在与环境保护有关的其他部门放弃“保护优先”原则，那是搞不好环境保护的。另外，从纯语言角度看，说“环境保护坚持保护优先”有同义反复或画蛇添足之嫌，正如“经济发展坚持经济优先”“工业发展坚持工业优先”“文化发展坚持文化优先”一样。为了防止对“环境保护坚持保护优先”产生上述歧义，有学者从维护现行法律权威的角度对“环境保护坚持保护优先”作出了新的解释，认为在存在科学不确定性的情况下，此时可以采取也可以不采取环境保护措施，所谓“环境保护坚持保护优先”的原则就是指不能坐视风险的发展不采取应对措施，而应该坚持环保优先的原则、采取环境保护措施，即实行风险预防原则。

从纯逻辑意义上讲，所谓优先应该是比较而言，环保优先应该回答什么比什么优先的问题，或环保比什么优先的问题。为此，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）在规定“保护优先”方针时，对“保护优先”进行了解释，认为坚持“保护优先”的方针是指“在环境保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展”。笔者赞同上述理解。“保护优先”是在生态文明建设中处理环境保护与发展关系的基本原则，是从生态文明角度对1989年《环境保护法》规定的“环境保护与经济建设和社会发展相协调”原则的深化。环境保护与发展的关系是当代社会的重要关系，环境保护主要指环境、资源、生态系统的保护，发展主要指基于开发利用环境、资源、生态系统的经济发展。所谓“保护优先”是指：经济发展不能超过环境、资源、生态系统的承载力（包括环境容量和环境自净能力、自然资源的恢复再生能力等）和生态红线，不能以牺牲环境、资源、生态系统为代价，这是处理环境保护与经济发展关系的底线；在从事基于开发利用环境、资源、生态的经济发展时，首先要考虑环境、资源、生态系统的承载力，要以水、土、林、草、气、生物多样性的数量和质量定产（确定生产或产业规模），要以环境影响评价的科学结论去指导制定经济发展规划和上建设项目，这是处理环境保护与经济发展关系的前提；保护优先不是认为环境保护比经济发展重要，更不是说不要发展、阻碍发展和脱离发展，而是将环境保护与经济发展结合起来，在发展中保护、在保护中发展，以发展促保护、以保护促发展，通过保护优先促进科学发展、全面发展、协调发展和可持续发展。

3.自然恢复为主原则

自然恢复为主原则是处理自然恢复和人工恢复或人工修复的关系的一项指导性准则，是指对于已经受到污染和破坏的环境资源生态，应该遵循环境资源生态自身的规律，首先考虑和充分利用大自然本身的自净力去恢复已经受到污染和破坏的环境资源生态，然后辅之以人工修复措施。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）在规定“自然恢复为主”方针时，对“自然恢复为主”进行了解释，认为坚持“自然恢复为主”的方针是指，“在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。”我们可以从如下几个方面理解这一原则：

（1）自然恢复为主是相对于人工修复而言，是相对于人工修复为主。坚持自然恢复为主并不是不要人力修复，而是指对于已经受到污染和破坏的环境资源生态，应该首先考虑和充分利用大自然本身的自净力去恢复已经受到污染和破坏的环境资源生态，只有在单纯依靠自然恢复不能有效恢复的情况下才采取人工修复的措施。相对于人工修复而言，自然恢复是优先考虑和充分发挥自然本身的自净能力、恢复能力，因而是一种节省劳力、低成本、“少花钱办大事”的治理；而人工修复主要依靠人力，因而是一种消耗人力、物力、财力的治理。在劳力宝贵、人力财力有限的情况下，显然应该以自然恢复为主。另外，自然恢复由于是基于其自身规律的恢复，因而容易恢复自然的本来面貌；而人力修复容易将人的主观意志强加于自然，弄得不好可能会“劳民伤财”“费力不讨好”甚至“适得其反”。自然恢复的主要措施是让一些重要的环境要素和生态系统休养生息，实行退田还湖还湿、退耕还林还草、退牧还草和封地保护。目前我国对严重沙漠化、荒漠化、石漠化的土地，基本上适用的是以自然恢复为主的原则，要求建立沙化土地封禁保护制度，将暂不具备治理条件的连片沙化土地划为沙化土地封禁保护区。中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（《光明日报》2015年9月22日2版）要求，“建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将25度以上不适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草、退牧还草成果长效机制。开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。”

（2）坚持自然恢复为主并不是排斥或否定人力修复，而是在坚持自然恢复为主的前提下，将自然恢复与人工修复结合起来，即“坚持自然恢复与人工修复相结合”、坚持环境综合整治。对于某些严重的环境资源生态破坏，依靠大自然本身的力量恢复需要很长的时间、甚至根本无法自行恢复，这时必须采取人工修复措施。某些环境资源生态对于经济社会发展、城乡建设和公众的基本需求非常重要，必须尽快恢复，而自然恢复需要时间较长，这时必须采取人工修复措施或者将自然恢复与人力修复相结合，以便在规定期限内使其恢复。对于受到污染破坏的环境资源生态，人们并不需要完全恢复其原状，而是希望将其建设成具有新的特点和功能的新型环境，这时更加需要将自然恢复与人力修复结合起来、甚至采取人力修复为主的措施，只有这样才能建设具有创新性的环境条件。所以，《推进生态文明建设规划纲要（2013——2020）》（2013年9月）确定了“实施十大生态修复工程、构筑十大生态安全屏障、发展十大绿色富民产业”的总体布局。我国有关环境资源生态的规划大都将自然恢复和人力修复措施结合在一起，即实行环境生态的综合整治。例如，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）规定了一整套保护和修复自然生态系统的措施，如：加快生态安全屏障建设，形成以重点生态功能区为重要支撑，以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局；实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息；加强森林保护，将天然林资源保护范围扩大到全国；大力开展植树造林和森林经营，稳定和扩大退耕还林范围，加快重点防护林体系建设；严格落实禁牧休牧和草畜平衡制度，加快推进基本草原划定和保护工作；加大退牧还草力度，继续实行草原生态保护补助奖励政策；稳定和完善草原承包经营制度；启动湿地生态效益补偿和退耕还湿；加强水生生物保护，开展重要水域增殖放流活动；推进京津风沙源治理、黄土高原地区综合治理、石漠化综合治理，开展沙化土地封禁保护试点；加强水土保持，因地制宜推进小流域综合治理；实施地下水保护和超采漏斗区综合治理，逐步实现地下水采补平衡；强化农田生态保护，实施耕地质量保护与提升行动，加大退化、污染、损毁农田改良和修复力度；加强自然保护区建设与管理，对重要生态系统和物种资源实施强制性保护，切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境；研究建立江河湖泊生态水量保障机制；加快灾害调查评价、监测预警、防治和应急等防灾减灾体系建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）提出，“坚持保护优先、自然恢复为主，实施山水林田湖生态保护和修复工程，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能。开展大规模国土绿化行动，加强林业重点工程建设，完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐，增加森林面积和蓄积量。发挥国有林区林场在绿化国土中的带动作用。扩大退耕还林还草，加强草原保护。严禁移植天然大树进城。创新产权模式，引导各方面资金投入植树造林。加强水生态保护，系统整治江河流域，连通江河湖库水系，开展退耕还湿、退养还滩。推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。强化江河源头和水源涵养区生态保护。开展蓝色海湾整治行动。”上述建议既有自然恢复的措施，也有人力修复的措施。