完善农村土地承包法律制度

刘振伟

（2017年3月30日）

农村土地承包法是2002年8月经九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，自2003年3月1日起实施的。农村土地承包法对稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包经营权人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，发挥着重大作用。实践证明，农村土地承包法确立的农村基本经营制度是符合国情的。

农村土地承包法实施以来，我国经济社会快速发展。从宏观层面看，国家工业化、城镇化、信息化加速推进，对农村经济发展提供了强有力支撑，但在土地、资金、劳动力等生产要素流动上，又对农业和农村经济发展提出新挑战。从农村内部看，随着富余劳动力转移到城镇就业，各类合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转速度加快，规模化、集约化经营水平不断提升，土地经营方式呈现多元化格局。产业化、水利化、机械化及科技进步等，对调整完善农村生产关系提出了新要求。面对“三农”所处的内外部环境变化，近年来，党中央、国务院对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革提出一系列方针政策，习近平总书记对农村土地制度改革多次作出重要指示。归纳起来主要包括：在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局；稳定农村土地承包关系并保持长久不变，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等提出具体方案；维护进城农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，依法规范权益转让；允许农民以土地经营权入股合作社和发展农业产业化经营，赋予土地承包经营权、土地经营权抵（质）押担保权能；建立健全工商资本租赁农地的监管和风险防范制度，加强用途管制，严守耕地红线，维护农民合法权益；切实保障农村妇女的土地承包权等。2015年，全国人大常委会已通过相关法律授权决定，就开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点以及农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押融资试点作出安排。修改农村土地承包法，就是要把被实践检验行之有效的农村土地承包政策及实践中的成功经验转化为国家法律规范。

一、关于农村土地集体所有权、土地承包权、土地经营权三权分置

习近平总书记2013年提出了农村土地集体所有权、土地承包权、土地经营权三权分置的改革思路，这是继家庭联产承包责任制之后农村改革的重大制度创新，从理论和实践丰富了农村双层经营体制的内涵。家庭联产承包责任制解决的是调动农民生产积极性的问题，“三权分置”则是通过市场法则解决农业的规模化、集约化经营问题。至2016年底农村已有30.8%的承包农户在流转承包地，35.1%的承包地流向其他经营主体，面积达到4.7亿亩。土地承包权与土地经营权分离、经营权流转成为重要的土地经营方式。党的政策具有重要的法源地位。用法律科学界定三权的内涵、权利及相互关系，特别是明确土地经营权的法律地位，是修改农村土地承包法的首要问题。

（一）集体所有权

农村土地集体所有是经历了土地改革、初级社、高级社、人民公社等发展阶段形成的。

我国宪法规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。物权法规定，农村集体土地“属于本集体成员集体所有”。按照法律规定，农村集体经济组织或者村委会代表集体经济组织行使所有权，享有对土地占有、使用、收益和处分的权利。

我国农村集体土地的产权特征是：集体土地所有权是自然资源产权与国家、集体长期投入产权的结合体，属集体成员共同所有，所有权不在成员间分割；集体土地所有权除国家征收征用外，不能非法买卖；集体土地使用权可以依法转让，单位、个人依法可以占有、使用和收益；集体土地依法由村集体经济组织或村委会民主管理（90%以上由村民小组一级的集体经济组织或村民小组行使所有权），等等。界定集体土地所有权权能，不能简单套用西方的产权理论去评判。我们没有必要用西方标准评判我国农村集体土地的产权性质及集体经济组织治理结构，他们没有的，我们可以有；他们有的，我们可以没有；他们的合理部分，符合我国实际，可以兼容，只要“合脚”就行。现在有观点认为，农村集体土地性质产权不清，土地股份合作治理结构不伦不类。这不符合我国实际，我们没有必要削足适履。

农村改革初期，土地承包经营权是按照债权思路设计的，村集体与农户签订承包合同，通过契约明确集体与农户的权利义务。为了防止长期形成的“计划体制”“公社体制”的惯性影响，当时的政策趋向是防止处于强势地位的集体所有权侵犯处于弱势地位的承包经营权。2007年制定的物权法，将土地承包经营权界定为用益物权，集体所有权侵犯承包经营权的问题从法律上得以解决。从实践中出现的新问题看，在土地承包经营权成为用益物权后，要防止的是集体所有权虚置。修法需要进一步清晰界定两种权利的内容，防止相互挤压。

农村土地承包法将集体所有权的权利内容界定为发包权、监督权、管理权及法律、法规规定的其他权利。还需要对集体经济组织在土地发包、流转、用途管制、调整、监督、收回等方面的权利再细化。如：对于长期撂荒、闲置、损毁土地及改变用途等情形，如何依法管理；农村土地被征收、征用，土地收益如何在农村集体及成员间公平分配；因特殊情形导致的人地矛盾，如何依法合理平衡成员间的利益关系；土地流转中如何保障集体经济组织的知情权；发包土地，如何避免外部非法干预等。

（二）土地承包权

土地承包权是从土地承包经营权中分置出来的。土地承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、草地、林地等享有的占有、使用、收益、流转、入股以及土地被征收征用后获得补偿的权利。在承包地流转中，土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权，还需要对土地承包权的权能、取得、丧失、转让、保护等作出规范。

土地承包包括家庭承包方式取得和通过招标、拍卖、公开协商等方式取得。对采用家庭承包方式的土地承包权（本文均指家庭承包方式），学界有“身份权”“成员权”“资格权”“期待权”等说法。作为学术研讨，继续争鸣，修改法律，必须定义明确。从实践看，土地承包权的取得有两个必备条件：一是土地承包经营权人具有集体经济组织成员身份；二是与发包方签订了承包合同。

土地承包权的权利是：承包期限内占有、流转承包地并获得收入的权利；承包地被征收、征用获得补偿的权利；依法转让承包地获得补偿的权利等。土地承包权可以互换、转让，但须在集体经济组织内进行。互换是为了方便耕作，转让是放弃土地承包权。这两种情形，发包方与新承包方需要重新确定承包关系。

采用家庭承包方式的土地承包经营权与土地承包权的权利主体相同，农村土地承包法表述为“本集体经济组织成员”，物权法表述为“土地承包经营权人”，民法通则表述为“农村承包经营户”。通过其他方式承包的，权利主体还可以是企业、各类合作社等。权利客体都是所承包的集体土地。土地承包经营权与土地承包权的区别是：前者是既承包又经营（目前约占全国承包农户的70%，承包土地的65%），后者是只承包不经营，经营权流转给了第三方（目前约占全国承包农户的30%，承包土地的35%）。如果承包方未将承包地流转而是自己经营，则为土地承包经营权；如果承包方将承包地流转给第三方，承包权与经营权分置，只有流转，才有分置。如果承包方与第三方的土地流转合同到期，承包方仍享有土地承包经营权。土地经营权作为独立出来的权利，承包经营权人不得超越合同约定，妨碍经营权人行使权利。

（三）土地经营权

承包方将承包土地流转给第三方，经营主体转移，土地经营权设立。

土地经营权的权利是：因改善生产条件、提高生产能力获得相应补偿，以及因经营农业获得相关补贴的权利；经承包方同意，设定融资担保、入股发展农业合作或农业产业化经营的权利等。承担的义务是：支付土地流转对价，补偿承包方为提高生产能力而对土地进行投入，不改变流转土地的农业用途，不破坏农业综合生产能力和农业生态环境等。土地经营权与土地承包权的权利内容不同，需要确立土地经营权法律地位，对其取得、退出、保护等作出规范。

第三方取得的土地经营权能否再次流转？取得土地经营权后要不要登记？从现实考虑，如果土地经营权人要将经营的土地再租赁，应当征得承包人或其委托代理人书面同意。土地经营权的取得，自租赁合同成立时生效。合同是当事人之间的一种合意，登记不是生效要件。登记主要针对物权变动，因为物权法定，不由当事人随意设定，物权变动时，需要将物权变动的事实公示，目的是防止第三人遭受侵害，保障交易安全。土地承包经营权是用益物权，已建立确权登记制度，取得土地经营权再作登记，农民容易混淆。如果不登记，用土地经营权融资担保拿什么作权证？目前有些地方是对土地流转合同鉴证，由政府支持的产权交易机构或委托的机构出具土地流转鉴证书，解决了金融机构的后顾之忧。

土地经营权是物权还是债权？第一种观点认为，土地经营权是用益物权，是承包户将承包地流转给第三方后，第三方主体所享有经营、收益、有限处分的一种用益物权，这种权利能够交易，具有使用价值和交换价值。此类观点引用大陆法系“次地上权”概念，认为土地经营权是用益物权的再用益。我国民法中，用益物权之上再设立用益物权的情况是有的，如物权法在土地承包经营权之上设定地役权，同理可以再设定土地经营权。第二种观点认为，土地经营权是依租赁合同而产生的债权。土地承包方与受让方通过合同约定权利义务，其对抗性、转让性、存续期限等符合债权特征。第三种观点认为，物权以长期存续为原则，建立在租赁合同基础上的权利，期限长可视为物权，期限短则可视为债权，不能绝对化。故，土地经营权设定后，经营期限长的可视为物权，经营期限短的可视为债权。还有的观点认为，土地经营权是实行物权保护的债权。大陆法系不少国家的立法中，为保护处于弱势地位的租赁权，对债权进行物权保护，以提高承租人的地位，促进社会生产进步。鉴于学界对土地经营权性质见仁见智，建议从实践需要出发，只原则界定土地经营权的权利内容，不过多纠缠权利性质。

二、关于农村土地承包关系“长久不变”

（一）历史沿革

从1984年到2008年，党中央和国家法律对农村土地承包期限多次作出规定。

从“定额计酬”到“联产计酬”。1978年，党的十一届三中全会原则通过了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，拉开了我国农村改革的序幕。改革之初，主要是探索适应人民公社三级体制的农业生产责任制形式，即“大集体，小自由”。当时的农业生产责任制形式主要有两类：一是小段包工，定额计酬；二是包工包产，联产计酬，最受农民欢迎的是后一类。到1982年，全国实行联产计酬的生产队达到80%以上。中央认为，联产承包制可以恰当协调集体利益与个人利益，发挥集体统一经营与劳动者自主经营两个积极性，只要群众不要求改变，就不要变动。

从“联产计酬”到“十五年不变”。1983年中共中央关于《当前农村经济政策的若干问题》提出，联产承包责任制是农业生产责任制的重要形式，但群众要求实行分户承包经营的，都应当积极支持。1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》提出，“土地承包期一般应在十五年以上。生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。

从“十五年不变”到“三十年不变”。中共中央、国务院《关于1991年农业和农村工作的通知》指出，“在农村改革中，通过实行以家庭联产承包为主的责任制，建立了统分结合的双层经营体制，为集体经济找到了适应生产力水平和发展要求的新的经营模式。这种经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善”。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。同时允许各地从实际出发，尊重农民意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度规模经营。

“长期稳定”与“承包期三十年”入法。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，将“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2002年修订农业法，增加了“国家实行农村土地承包经营制度，依法保障农村土地承包关系的长期稳定，保护农民对承包土地的使用权”的内容。2002年颁布的农村土地承包法规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”。2007年颁布的物权法，增加了“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”的内容。可以看出，从1984年到2007年，用的都是农村土地承包关系“长期稳定”。基层干部和农民概念中的“长期稳定”，就是“三十年不变”。

“长久不变”的提出。2008年党的十七届三中全会决定提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。2015年中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，“抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式”。

从“长期稳定”到“长久不变”，给了土地承包经营者长期稳定的经营预期，在坚持农村土地集体所有的前提下寻求最有效的土地经营方式，巩固完善农村基本经营制度，保持农村社会和谐稳定。落实中央关于农村土地承包关系保持稳定并长久不变的决策，确保农村土地承包制度改革于法有据，是修改农村土地承包法要研究的又一重要问题。

（二）落实“长久不变”要研究的两个问题

1.“长久”有无期限

对于长久不变的“长久”，调研中有两种认识：第一种认为，长久不变包括制度长久不变、承包双方权利义务长久不变，包括承包地块、面积稳定等。第二种认为，长久不变是指二轮土地承包或经过确权后的地块、面积固化到户，不再设立期限，长久不变，增人不增地、减人不减地。

从已有法律规范看，土地承包经营权已法定为有期限物权并被社会接受。民法将物权分为自物权和他物权，自物权是权利人对自己所有的物排他性地享有占有、使用、收益和处分的权利，除非权利人放弃权利或标的物灭失等原因，自物权永续存在，具有恒久性。他物权是指权利人对不属于自己的物依法按合同约定享有的占有、使用、收益权利及有限的支配权利，他物权原则上是有期限物权，现行法律中已有建设用地使用权、土地承包经营权、水域滩涂使用权等物权概念，如果将土地承包经营权调整为无期限物权，有法理依据不充分引起概念混乱和法律间冲突问题。

从对一些省、区、市调研的情况看，归纳起来有三种意见：一是，土地承包不设期限会强化农民土地“私有”观念。存在改变农地用途、弃耕撂荒、在承包地上建房、“买卖土地”（实质上是买卖土地承包权）、“土地兼并”之忧，增加管理难度，因土地问题产生的两极分化以及社会问题将难以避免，并且影响适度规模经营和集约化经营。二是，土地承包不设期限不利于化解社会矛盾。一方面，城镇化吸纳着大量农村转移人口，大量农民在城镇居住转为市民，承包期内农村又新增大量新出生人口，城乡人口结构正发生着史无前例的大变局。另一方面，因国家建设征地、灾毁、开荒、退耕还林等原因，土地数量在变，“有人无地种，有地无人种”并存。如果承包合同不设期限，会阻塞以后解决相关问题的途径。三是，土地承包不设期限会在操作层面带来新问题。如土地流转的期限，融资担保的期限，国家征收土地的补偿，国家、集体投入的农田水利工程的产权界定及管理使用等，都会遇到缺乏时间依据问题。

2.设多长期限

二轮土地承包期满后的再承包期限，目前有三十年说、五十年说、七十年说、九十九年说、三十至五十年说、五十至七十年说等。按照受访者类型区分，农民和基层干部持三十年或三十年以下的居多；乡镇和区县政府的同志持三十至五十年的居多。有意见认为，期限确定为三十年或三十至五十年较为适宜。上限为三十年，一代人无地可种，上限为五十年，两代人无地可种，通过分家析产在家庭内部自求平衡。家庭内部难以平衡的，村集体经济组织可通过集体经济收益及量化经营性集体资产股份等方式平衡利益关系。如果承包期再长，农村两到三代新增人口长期没有用于生活保障的土地，政府或集体经济组织若提供不了相应的社会保障，会形成社会性问题。有课题组在上海市五个远郊区对农民、基层干部问卷调查（有效问卷1212份），认为长久不变的期限设为三十年或三十年以下的占65%，认为期限设为五十年的占12%，两者合计占77%。

新一轮土地承包期限如何设定，有几个关系要处理好：一是要有利于处理好稳定与完善的关系；二是要有利于处理好坚持土地集体所有与保护农民财产权利的关系；三是要有利于处理好土地流转、适度规模经营与化解人地矛盾的关系。土地制度的改革趋向要与发展现代农业的趋向相适应，并要体现集体经济组织成员权利平等。综合考量土地适度规模和集约化经营、城乡人口结构大变动的宏观背景和保障农民享有平等的土地权利等多种因素，实事求是确定土地承包长久不变的期限。

三、关于维护进城务工及落户农民的土地承包权益

现行的农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。党的十八届五中全会决定提出，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。需要按照党的十八届五中全会精神，对有关法律规定作出修改。在这个问题上有利于农民进城务工、落户是主基调。

关于流动中的进城务工农民。这个群体有2.7亿人，其中1.057亿在乡内务工，亦工亦农；1.68亿在乡外务工，离土离乡。由于历史形成的城乡二元结构，城乡居民在经济权利实现上差别较大，农民工完全融入城市将是长期的历史过程，不可能毕其功于一役。我国经济的周期性波动及中低速增长将成为常态，经济波动影响就业，就业首当其冲影响农民工，农村已成为就业波动的“蓄水池”。进城务工农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，是基于其集体经济组织成员身份享有的财产性权利，在农民进城务工处于流动状态时，或者家庭部分成员在城镇落户但农村还有留守成员，只要集体经济组织成员身份保留，就不能剥夺其享有的上述三种权利。

关于农民全家进城落户。调研中有意见认为，对农民全家进城镇落户，即“连根拔走”这种情形，如果全家在城镇已居住一定年限，有固定住所和稳定收入来源，与所在城市居民无差别地享受住房和社会保障，且已放弃或丧失集体经济组织成员身份，土地承包权益应予转让。2016年，全国人大农委委托30个省区市和4个计划单列市人大农委对此调查，汇总的情况是：16个省区市和2个计划单列市认为，农民全家已在设区以上的市落户，已丧失集体经济组织成员身份和纳入了城镇社保体系，土地承包权应当转让。10个省区市和2个计划单列市认为，经协商有偿转让，如果撂荒，则强制收回或强制流转。4个省区市认为，转让承包地操作困难，应继续保留承包关系不变。从宁夏平罗、重庆梁平等地的试验看，只要补偿到位，自愿、有序转让是可以做到的，“有偿”及“补偿水平”，成为能否顺利转让的重要因素。

对此，在制度设计上要有清晰取向，在操作上留出缓冲期，有三个需要把握的原则：第一，农民进城落户，无论是部分成员或者举家迁入，都不能以退出土地承包等三权为前置条件。土地承包等三权在进城落户时是否转让，充分尊重农民意愿，由农民选择而不代替农民选择。第二，农民全家户籍整体迁入城镇，纳入城镇住房和社会保障体系，放弃或丧失集体经济组织成员身份，支持引导其按照国家有关规定转让承包地权益。至于以何种方式转让、全转还是半转、转让后还能不能再恢复权利、转让的补偿资金从哪里来等，都暂不作“一刀切”规定，待试点有成功经验后，再适时作出规范。第三，严格限制撂荒、改变土地用途及在承包地上建房，严格依法办事。

四、关于土地承包经营权融资担保

党的十八届三中全会决定提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议决定，授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津蓟县等59个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，至2017年12月31日试点结束。

赋予土地承包经营权抵押、担保权能，是指通过家庭承包方式承包经营的承包地。通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的承包地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩），法律已允许其承包期内的承包经营权入股、抵押。以土地承包经营权作为抵押标的物，是以承包人对承包地享有的占有、使用、收益和流转权利以及自主经营、自主处置产品为基础的，满足用益物权可设定为抵押物的法定条件。随着土地承包经营权确权登记、农村土地流转交易市场完善，将土地承包经营权纳入抵押标的物范围，应当说是水到渠成。以土地承包经营权为标的设定抵押担保，当债务不能履行，抵押权人依法定程序处分抵押物，只是转移了承包地的使用、收益权，实质是承包土地的经营权，承包方享有的土地承包权不会转移，承包地的集体所有性质也不因此改变。

用土地经营权融资担保，有意见认为，如将土地经营权界定为用益物权，按照法律规定，就可以设定抵押，如界定为债权，则为权利质押。鉴于对此问题见仁见智，有意见认为可使用土地经营权“融资担保”概念，将抵押和质押等情形都包含其中，既保持与物权法、担保法等法律的一致性，又规避因概念之争影响实践。无论担保、抵押、质押，有利于农民贷款是第一位的，概念之争要让位于实践需要。

五、关于土地承包经营权、土地经营权入股发展农业产业化经营

党的十八届三中全会决定提出，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2014年11月，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，“引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织”，“加快发展农户间的合作经营”，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，“探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股”。

对于农村土地承包经营权入股，现行的农村土地承包法是将家庭承包方式和“四荒地”招标、拍卖、公开协商承包方式分开处理的。对于家庭承包方式取得的承包地，农村土地承包法将入股限定在承包方自愿联合从事农业合作生产的范围；对于“四荒地”的土地承包经营权，农村土地承包法规定可以采取入股方式流转。修改农村土地承包法，需增加以家庭承包方式取得的土地承包经营权，可以入股发展农业产业化经营。

土地承包经营权入股发展农业产业化经营与入股发展农业合作不同，前者一般是入股法人企业，后者一般是入股组建土地股份合作社；前者的治理机制是公司制，后者是股份合作制，是特殊的法人治理结构；土地承包经营权（实质上是土地经营权）入股企业能否作为风险资产处置以及土地用途如何管制等，需要进一步制定配套规定，同时也要与公司法等法律对接。

六、关于工商企业及其他社会资本租赁农地的准入和监管

近年来，一些工商企业投资农业，通过流转农民承包地，从事规模化经营，推动了农业结构调整，提高了农业生产力水平，但也出现借农业产业化经营之名行圈占农村土地之实，违法违规进行非农、非粮化建设，影响国家粮食安全和主要农产品供给。对于工商企业租赁农地进行农业产业化经营，一方面要鼓励承包经营权向农业企业流转，一方面要求严格工商企业租赁农户承包地的准入和监管，不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

加强对工商企业租赁农地的准入和监管，可考虑的立法思路：对建立工商资本租赁农地准入制度作出授权性规定，明确工商企业租赁农户承包地实行备案制，包括资格审查、项目审核、租地条件、经营范围等；加强对工商企业租赁农户承包地的风险防范，明确对工商企业租赁农户承包地规定上限控制；探索建立风险保障金制度，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失；加强土地用途管制，防止承包地“非农化”“非粮化”倾向；明确主管部门的监督职责。建立工商企业租赁农地的准入制度，涉及新增行政许可，可按照行政许可法和国务院关于深化行政审批制度改革精神，履行相关审核及论证程序，把制度设计得更符合实际。建立上述法律制度，目的是加强农地用途管制和保护农民流转土地的权益，是规范而非禁止，是疏而不是堵，允许工商企业进入农业提升集约化经营水平的方向不应改变，不能借机设置法外门槛搞权力寻租。

七、关于不动产登记与农村土地承包经营权确权登记的衔接

习近平总书记2016年4月25日在农村改革座谈会上指出，“建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上定心丸”。农村土地承包法规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。物权法规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。土地承包合同是土地承包经营权的生效要件，登记和颁证只是物权确认、公示。

土地承包经营权登记与不动产登记制度如何衔接？2014年11月国务院颁布的《不动产登记暂行条例》规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权属于不动产登记范围，但不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。2015年农业部颁布的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》提出，“由县级人民政府农村经济管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据”，“为与不动产统一登记工作衔接，承包农户可以自愿申请、免费换取与不动产统一登记相衔接的证书”。土地承包经营权登记与不动产统一登记的规定是明确的，衔接问题在工作层面可以解决。对确权中搁置的问题，需要有相应的解决办法。

八、关于妇女土地承包权益的保障

农村土地承包法中对保障妇女土地承包权益已有规定。目前，侵害妇女土地承包权益，表现为通过制定村规民约，对结婚、离婚或丧偶妇女（也包括入赘男）的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。目前农村土地承包是按户承包，按人分地，妇女在出嫁前，是家庭承包土地财产的共有人，妇女如在婚入地未取得承包地，按照农村土地承包法的规定，婚出地的发包方不得收回其承包地，如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产，出嫁女依然是原土地承包经营权的共有人并享有相关权益。在农村土地承包法修改中，进一步明确妇女作为家庭承包土地财产共有人或家庭成员的相关规定，是必要的。

村民委员会组织法规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。妇女权益保障法规定，“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。对上述规定，在修改相关法律时增加法律责任，将违反法律规定制定村民自治章程和村规民约及村民会议或者村民代表会议决定，明确为侵害妇女土地承包权益的违法行为；建立对村规民约的审查机制，规定乡镇政府依法加强对村民自治章程和村规民约的备案审查，对出现侵害妇女承包权益的及时责令改正；完善救济途径，赋予妇女向人民法院申请撤销侵害妇女承包权益的村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表会议决定的权利等。

农村土地制度涉及亿万农民的切身利益，关乎党在农村的执政基础，十分重要也十分敏感。修改农村土地承包法要坚持几个原则：一是不折不扣贯彻中央有关精神，坚持农村土地的集体所有性质不动摇。习近平总书记指出，“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。这“四个不能”，修法时应当牢牢把握住、把握好。二是把握好两个主基调，即稳定承包关系和保护进城务工农民土地承包权益。三是不利于农村社会稳定的不改，分歧意见较大的不改，可改可不改的不改，对看不清楚的不改。四是把体现发展趋向与循序渐进推进的关系处理好。土地承包制度的完善要与未来的农业经营方式相适应，从小规模的家庭分散经营，到适度规模的家庭农场或者专业合作社经营，再到专业化、现代化的综合性经营，最终形成农工商一体、一二三产融合发展是现代农业的基本经营方式，需要与之相配套的土地制度相适应；我国仍处在人口从农村向城镇转移的社会结构调整期，需要多少年才能稳定下来，还看不清楚，土地制度要与人口结构调整相适应；农村集体产权制度改革正在深化，土地制度是农村集体产权制度的核心，需要协调配套。因此，一个符合国情的农村土地制度的最终完善，将是一个历史过程，不可能毕其功于一役。