法律要推动农村改革创新

吉炳轩

（2016年12月28日）

农村土地承包法的修订是件大事，涉及广大农民的切身利益，涉及农村生产力的进一步解放和发展，也涉及现代农业的发展和广大农村现代化的进程。根据新的发展要求，如何进行修订完善，各方面都十分关注。从在修法中了解到的问题来看，就知道这部法律的重要地位、作用和修法的迫切性及艰巨性。法要修，不修就难以适应农村生产力发展的需要，也不符合广大农民的利益和需要，所以对这部法律的修订要十分严肃、十分认真、十分谨慎。

对于这部法律的修订，最为核心的问题是要搞清楚为什么要修法。

农村土地承包法是个好法、良法、善法，是稳定党的农村政策、保护农民利益、维护农村稳定、巩固农业基础的法，至今仍然管用有益的法。这部法的作用巨大，功劳巨大。随着农村的经济发展，特别是人类社会整个现代化的进程，农业生产要进入现代化，既要实现农业现代化，发展现代农业，农村经济也要快速发展，以更好地富裕农民，这就要求农村生产力要进一步解放，能取得更大的发展。涉农法律要为农村的改革发展、特别是生产力的进一步解放和发展提供强有力的保障和支撑，就需要对农村土地承包法的一些条款进行修订，以更好地发挥这部好法、良法的作用。修改农村土地承包法是形势发展的需要，现代农业发展的需要，进一步保护农民合法权益、加快富裕农民的需要，也是进一步解放和发展农村生产力的需要。特别是现在农村土地的“三权分置”已客观存在，也是农村生产力进一步发展的需要和表现形式，适应这一新的形式和需要，也需要对这部法律进行修订。

关于农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置，中共中央办公厅、国务院办公厅专门下发［2016］67号文件，制定了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，政策性的规定已十分明确，我们应认真学习领会，切实贯彻落实，按照中央的要求来修法，依法来保证党的方针政策的贯彻落实。

一、法律要稳定人心，保护好人的积极性、创造性

所谓稳定人心，就是守住国家关于农村经济发展的大政策，这个大政策就是坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，这“四个坚持”是规矩，是定律，也是原则，是底线，不能逾越。实践证明，现有的农村基本经营制度符合我国现阶段的基本国情和农村经济发展的需要，仍然有强大的生命力，应毫不动摇地坚持下去。法律要保护这一制度。修改农村土地承包法，就是要保护农村土地集体所有制；保护农村的耕地面积稳定不减少，并能提高质量和生产能力；保护我国的粮食生产稳定增长，并能优质高效；保护广大农民的利益不受损害，并能不断提高。农村土地农民集体所有，这是农村基本经营制度的根本，必须依法予以确保。土地集体所有权人对集体土地有依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体（村民小组）是土地集体所有权的权利主体，这是大政策，不能变更、不能动摇，更不能丧失和损害。对土地的发包、调整、监督、收回等，权利都在农民集体手中，这个权利必须得到法律的切实保护。农民集体所有权人依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预。农民集体有权因自然灾害严重毁损等特殊情况依法调整承包地（也包括人口增减变动而公平合理调整承包土地）；有权对承包农户和经营主体使用承包权进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。这都是大政策，都必须要得到法律保证。

要保持好人的积极性、创造性，就是要适应农村生产力发展的新要求，适应农村经济社会发展的新要求，适应农业现代化发展的新要求，用发展的眼光和思维来看待农村土地的流转问题，农村土地经营权的变更问题，新兴的农业合作组织的兴起对土地经营方式的变化问题，包括现代农业的机械化、科技化生产对土地整治管理和耕作栽培的新要求问题等。农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置，这是现代农业发展的需要，也是在进一步解放和发展农村生产力，更是农业现代化、农村城镇化、城乡发展一体化所必须的一项重大举措。改革开放初期，农村土地集体所有权和农户土地承包权两权分离，不论是承包权，还是经营权，都在农村，都是原有的农户、农民，都是“自家人”。而现在的“三权分置”，其中的经营权则多不是“自家人”。农村自愿组合的合作组织、当地组建的农机合作社、农业经营大户，有规模地流转土地，进行农业生产经营，也还多是“自家人”，但农产品企业加工基地、工商资本进入农村经营土地、一些大型企业开发经营土地，则都是原承包农村以外的经济组织和土地经营者。“三权分置”中的“第三权”是个新事物、“新权属”，企业的性质、经营的产品、管理的方式等都有所不同。对于这一新的“土地合作伙伴”要接纳、适应并给予法律保证，这是十分必要的。在“三权分置”、土地流转过程中，会有许多新的情况和问题，这也是深化农村改革所必然的，都需要在法律上给予明确和支持。诸如：新的土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利；在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期等，这些要求在中央的政策规定中都很明确，必须要提供法律支撑。此外，还要维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更为有效合理的利用；要维护经营主体在流转的土地上自主从事农业生产经营的权利和收益；要支持经营主体整治土地、改良土壤、提升地力、建设农业生产设施、改善农业生产条件、提升农业科技水平、提高农业经营效益，开展土地经营权抵押融资等，这一些中央也已有明文规定，都应该从法律上予以保障，写进法律条文中来。

二、法律要尊重人民意愿，切实保证人民的合法权益

农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为集体经营组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，这也是大政策、硬政策、铁政策，是不能动摇的。土地是农民的根，是农民的家，更是农民的心。农村稳定繁荣的根子还在土地，土地的权属稳定了，农民的心也就踏实了，经济发展和社会稳定就有了坚实可靠的基础。中央明文规定：任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权；要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包户有权占有、使用承包地、依法依规建设必要的农业生产附属配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地。这些政策规定都是在保护农民在土地承包中的权益，必须要得到法律保障。对于农户所承包的土地是否转让、互换、出租、入股等，各种形式的流转，这个权利在承包户农民手上，任何人不得干预。这在法律上也是要进一步明确的。

农村土地承包是一家一户，而适应现代农业发展的土地流转，则是需要一定数量的规模经营。农村进行土地流转，往往也是成方连片的，这才有利于土地整治、设施建设和机械化生产，有利于科技化栽培和规模化经营。作为新的土地经营者，进行现代化的农业生产经营，对土地的要求也是有条件的，否则就难以按照市场的需要实现有效益的规模经营。但在现有的土地承包方式上，一方、一区田中一般都涉及几十、上百甚至更多家庭的农户，要使所有的农户认识完全一致，同意进行土地流转，还有大量的工作要做。即使百分之九十九的农户同意了，只有一户或几户承包权人不同意，其所承包的土地又在一方或一区田地的中间，而新的经营者就无法进行统一的现代农业生产，也就可能整个片区的土地就流转不了。因一户承包权人不同意土地流转而影响多数农户的承包土地流转，这样的事情曾不断发生。各地解决的办法不同，但多是以协商、补偿等办法，或通过较有力的思想工作，基层组织的协调工作来解决，但也都没有法律依据。土地流转中各种各样的问题很多，积极的基层组织协调是必要的，否则问题就解决不了，改革也难以推进。在土地的流转过程中，应注意尊重承包农户的意愿，但更要充分尊重绝大多数农户的意愿，农村土地的所有权者、基层党的组织，都有责任、也有权利做好统筹协调工作。

三、法律要支持改革，推动农村改革创新

改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包权分离，所有权归集体，承包经营权归农户，这是一个划时代的改革创举。也正是这一改革举措，开创了整个中国改革开放的先河，使中华民族快速走上了改革创新之路、兴盛发达之路。也正是这一改革壮举，极大地调动了亿万农民的积极性、创造性，很快解决了困扰中国人多年的温饱问题，并走上了小康生活之路。也正是这一改革举措及取得的巨大成效，使整个中国农业的发展、农村的面貌发生了翻天覆地的变化，也带动了整个中国的经济、整个中国的面貌发生了翻天覆地的变化。也正是这一改革壮举，不但推动了农村生产力的极大释放和发展，而发展的成果和带来的新的发展变化，又对农村农业的生产关系和生产方式提出了新的改革要求，即改革的成就和变化、新的发展需要又呼唤着更为深入的改革开放和新的探索创造。改革创造奇迹，奇迹带来变化，变化产生问题，问题需要改革，这是人类社会进步的规律，也是改革发展的规律。改革是个永久的话题，也是个永久的任务。中国的古人在3000多年前就提出了“苟日新，日日新”的思想观念，就是年年月月、旬旬日日不停地发展，不停地创新，不停地改革，不停地进步。只有改革才能创新，唯有创新才能进步，进步和创新都需要改革。中国最早的哲学著作《周易》中，就提出了“与时消息”“与时偕行”的观念，也是讲的改革创新，与时俱进，强调社会进步不能始终抱着一定的体制不变。所以，现代农业生产经营发展到了土地所有权、承包权、经营权三权分置的阶段，这是在“两权”分设基础上的又一次改革，是农村经济体制和经营方式改革的进一步深化。这一新的改革也是农村基本经营制度的进一步完善，它符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营；有利于提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业快速发展。这一改革合民需、适民意，我们欢呼这一改革，应为这一新的伟大改革提供法律支持。

改革是攻坚，改革是克难，改革是探索，改革是创新。改革是为了解决发展中出现的各种各样的矛盾和问题，没有矛盾和问题就不需要进行改革，也不可能出现改革。没有问题，革什么呢？改革是攻坚克难，没有平坦大道可走，也没有现成的经验可资借鉴，需要去探索创新。探索创新是改革的手段、路径和法器，没有探索创新，也就迈不开改革的步子，走不出改革的路子，更创不出改革的业绩，也不可能形成新的制度。深化农村改革，由一家一户的小生产而走上规模经营的社会化大生产，由小农经济而走上市场经济，由传统农业而走上现代农业，各种各样的困难矛盾是很多的。仅就农村土地的“三权分置”来说，各种各样的困难和矛盾就有很多很多。即使“三权分置”的问题解决了，怎样放活土地的经营权，也有许多困难和问题。从“两权”到“三权”，不单是农村土地经营权的剥离问题，转移问题，而是农业生产经营、农村生产关系的又一次巨大的变革，这个变革的意义和影响随着改革的深入、现代农业的发展会日益显现出来，其对推动中国经济社会的发展进步将是巨大的，也是现在难以想象的。这一新的改革要获得成功，就要进行大胆地探索创新。我们支持和鼓励探索创新，因为唯有探索创新才能发展进步。法律是规范、是约束，但也是倡导和激励。法律要弘扬正气，抑制邪气；要推动进步，消除落后。法律要大力支持和保护改革中的探索创新。这也是法律的本质和要义。

四、法律要讲求实际，做到实际实效管用有益

土地是农民的安身立命之本，用人民群众的话来说，就是命根子。农民不能没有土地。不论土地经营管理的形式怎样变化，只要不脱离生你养你的农村，不改变农民的身份，农民手里、心里都不能没有土地。即使一些人常年在外打工，有的已在城里生活了几十年，但只要不能真正成为城里人，同城里人享受同等的城市生活待遇，也就永远割舍不了土地的情结。这不单单是个情感问题，而是生存生命的根基问题，是留在血液里的基因。土地流转，规模经营，一部分乃至一大部分农村劳动力可能不从事农业的种植业生产，去改作其他行业，但土地情结仍然是十分浓厚而牢固的。农民的土地承包权始终不能变，这也是个很大的因素。人心稳了，社会才能稳；人心不稳，社会肯定也就稳定不了。正因为农民对土地的情感、情结，总觉得土地在自己的手里，自己的名下才牢靠、才踏实，所以对于一些新的经营方式尽管也知道是有利的，但接受起来还是有些困难和缓慢。有许多东西不是拿钱就能买来的，土地的经营权也是一样。对一些农民来说，不愿流转土地，抱着传统的生产经营方式不变，不全是不看重、不知道收入的多寡高低问题，有的的确有深厚的情感在里面，有心里不踏实在里边，总怕从此就失去了土地。所以，对于农业生产关系的变革，必须充分考虑农民的情感，既要照顾好农民的利益，使其能够从改革中得到益处，也要照顾到农民的情感，使其心情舒畅，没有后顾之忧。我从事多年农村工作，深知广大农民的土地情结，这个情结是根深蒂固的，是中华几千年来农耕文明的凝结，也是优秀文化的一种反映，而不能认为是愚昧、落后，不识实务。农村工作说复杂也十分复杂，说简单也十分简单。如果决策办事同农村农民是两张皮，想不到一块儿，说不到一块儿，就会处处矛盾，处处困难，处处碰壁，农民也就不领情、不买账。如果同农民打成一片，融为一体，想农民之所想，干农民之所需，就会事事顺利，路路畅通，农民还会焕发出激情和力量，自己去克服困难和障碍，创造出撼天动地的业绩。这是被无数历史事实所证明了的。这就是中国的农民。农村土地的经营管理、流转调整很难，出现的种种困难、矛盾和问题解决起来，若去机械对照条条，说难也很难，因合情合理不合规矩的事情不少。但只要相信基层、相信农民，人民的事情交由人民来办，所有的困难也就都能解决。这就是中国的农村，农村领导要加强，关键是要加强村组两级基层组织建设，选出人民信任拥护的带头人。凡是搞得好的农村，经济发展、社会安宁、农民富裕，都是有个好的带头人，好的领导班子。全国所有发达的农村，无一不是如此。

农民最讲实际，道理说得再多、再好，但最能使农民信服的是衣食住行的现实变化。锅里饭稠了，碗里肉多了，住的宽敞了，行得方便了，穿得鲜靓了，手头阔绰了，什么话都不用说，农民就会自觉地跟着你走。谁能让农民富裕起来，过上和谐幸福安稳的日子，农民就会跟谁走，这就是真理，这就是农民。农民的是非观念很简单也很明了，就是日子越过越穷，说什么都没用，就是不对的，而只要你的思路、办法能使日子越过越好，使老百姓富了起来，不用多说就是对的。所以组织农民、领导农民、教育农民、引导农民，无须多讲大道理，而是带头去干出个样子，能立起典型来，让农民眼见为实，照着样子去干。要说经验，典型示范是农村工作中最为有效的经验。我们要建设现代农业，要实行全程的机械化生产、科技化栽培、市场化经营，还要进行产业化的发展；我们要建设现代化的新农村，推进城镇化建设，实行城乡一体化发展；我们要实行“三权分置”，实行农业生产的规模化经营，等等，这些从理论上都可以讲出许多道理，农民也能听得进去，也认为是对的，但要真正行动起来，按照我们说的去做去干，还不是那么容易。农民看的是实际和实效。在农村推动改革，加快发展，都必须要试点先行，搞出样子，通过典型示范来引导和带动农民广泛参与进来。推动现代农业发展，推进农村城镇化建设，实现城乡一体化发展，有大量艰苦细致的工作要做，这一切都需要农民参与进来，发挥其积极性、创造性才能够实现。农民是主人，农民是主体，相信农民和依靠农民是最为重要的。

这些，都是在农村土地承包法的修改中需要知道并把握好的。